Leena Pöntynen ja Päivi Väisänen-Haapanen 19.12.2017:

Varför Finland Ab förlorade sin framgångsprodukt?

Leena Pöntynen ja Päivi Väisänen-Haapanen

Finansieringen av den grundläggande utbildningen i Finland har under åratal varit mycket stram. Vi talar ofta om skolornas bottenlösa sparkrav men tar sällan upp till diskussion finansieringen av den grundläggande utbildningen med korrekta termer och siffror. Syftet med denna text är att vi alla ska förstå vad som döljer sig bakom timresursen och driftsutgifterna.

Berättelsen om världens bästa produkt

Det var en gång ett Oy Finland Ab, vars produkt, grundskolans inlärningsresultat, vid millennieskiftet plötsligt blev känd över hela världen, världens bästa produkt. Världens bästa produkt polerade hastigt bolagets varumärke så det blänkte och lockade tusen och åter tusen utbildningsturister till Finland för att förundra sig över framgångsprodukten. Men i stället för att bolaget skulle ha investerat i sin produkt började det försämra produktens verksamhetsförutsättningar. Basfinansieringen för produktionen skars stadigt ner år efter år.  Under årens gång hamnade produkten i en allt djupare nerförsbacke men höll sig ändå kvar på poängplats på världslistan.

De olika produkternas jämna kvalitet, dvs. just det som hade gjort dem kända världen över, började däremot lida. På vissa produktionslinjer var man tvungen att använda mindre tid och material än tidigare när bolagets stöd minskade. Snart började produkterna vara sinsemellan rentav mycket olika, och det började synas allt tydligare var de hade producerats.

Därför inställer sig frågan: Vilket bolag kan behandla sin stjärnprodukt så här?

Den grundläggande utbildningen svårt pressad av statens nedskärningar

Enligt Finansministeriets Kommunekonomiprogram, som publicerades hösten 2017, har den kommunala ekonomin stärkts i sin helhet men det finns fortfarande stora skillnader mellan kommunerna. I var tredje kommun var räkenskapsperiodens resultat negativt.

Allt sedan millennieskiftet har driftsutgifterna inom den grundläggande utbildningen ökat från 2,7 miljarder euro till 5 miljarder, de har alltså nästan fördubblats. Utbildningsstyrelsens kostnadsrapporter visar att särskilt kostnaderna för fastighetsunderhåll och övriga tjänster som stöder undervisningen har höjt kostnaderna. Driftsutgifterna per elev har varit högst i landsbygdsdominerade kommuner (Nationella centret för utbildningsutvärdering, rapport 11/2017). Kostnaderna har ökat och minskningen av statsandelsfinansieringen innebär att finansieringsansvar har överförts från staten till kommunerna samtidigt som kommunerna har fått fler lagstadgade uppgifter.

utbildning1

Största delen av statsandelsfinansieringen för grundläggande utbildning kanaliseras till kommunerna via statsandelssystemet för kommunal basservice. Statsandelsprocenten är ungefär 25, så i praktiken kommer en fjärdedel av finansieringen för den grundläggande utbildningen från staten och tre fjärdedelar från kommunerna. Trots att kommunerna har ett stort finansieringsansvar är också statens finansiering ytterst viktig för den lagstadgade basservicen.

I figuren nedan anges nedskärningarna i statsandelarna för kommunal basservice år 2012–2019 enligt de beslut som fattats före utgången av 2016. Statsandelsfinansieringen för kommunal basservice gäller social- och hälsovården, men den omfattar också småbarnspedagogiken, förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen, kulturväsendet, biblioteken och den grundläggande konstundervisningen. På 2019 års nivå är statsandelsnedskärningarna sammanlagt 2,2 md euro, vilket innebär att statsandelsfinansieringen minskar med sammanlagt 20 procent från början av 2012. Siffrorna innehåller sparåtgärderna i statsandelsfinansieringen samt frysningen av indexhöjningen och konkurrenskraftsavtalet. Figuren innehåller inte nedskärningarna i statens budgetproposition för 2018. Dessutom beviljar Undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde en del av statens finansiering för undervisnings- och kulturverksamhet. Statsbidragen för olika uppgifter inom undervisnings- och kulturverksamheten har också varit föremål för stora nedskärningar från 2012.

utbildning2

När staten minskat sin finansiering har kommunerna tänjt på sina resurser: Nationella centret för utbildningsutvärdering säger i sin rapport 11/20017 att kommunerna har utökat sin finansieringsandel betydligt och på så sätt i mån av möjlighet kompenserat den minskade finansieringen. Årsbidraget för den kommunala ekonomin har förbättrats framför allt på grund av den återhållsamma ökningen av verksamhetsutgifter och anpassningen av verksamheten. Behovet av att balansera den kommunala ekonomin har inte bara berott på utgiftsökningen inom den grundläggande utbildningen, utan på att driftsutgifterna för olika uppgifter ökat särskilt inom social- och hälsovården där utgifterna sedan millennieskiftet mer än fördubblats till 21 miljarder euro. Också de mycket stora investeringsbehoven har krävt balansering.

Statens inbesparingar i utbildningen har beaktats också i Europeiska kommissionens Utbildningsöversikt (2017). I rapporten konstateras att en fortsatt negativ trend i utbildningsutgifterna kan försämra också Finlands konkurrenskraft.

Utvecklingen av grundläggande utbildning bygger på ett stort antal projekt

I Finland har stödet för utveckling av den grundläggande utbildningen byggt på att staten finansierat många olika slags projekt, också spetsprojekten 2016–2018. Under tio års tid har finansieringen med statsunderstöd ökat dramatiskt. På Undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde används statsunderstöden i själva verket som ett riktat styrverktyg också för sådan lagstadgad basservice som omfattas av statsandelsfinansiering. De lagstadgade och permanenta uppgifterna i kommunernas servicesystem borde i första hand finansieras med statsandelar, och lagstiftningen borde vara styrverktyg, inte enskilda statsunderstöd. Projekt som gäller tillfälliga utvecklingsbehov bör styras långsiktigt.

Finansieringen av projekt borde överföras till basfinansieringen. Då har kommunerna möjlighet att med stöd av sin självstyrelse använda den som allmän finansiering på det sätt som är mest ändamålsenligt på lokalplanet. Också en blygsam, men mer långsiktig och planerad projektfinansiering för minst en regeringsperiod eller längre än så vore mer ändamålsenlig än den nuvarande praxisen med statsunderstödsfinansiering. Kriterierna för beviljande av finansiering baserar sig ofta på allmängiltiga bakgrundvariabler. Utbildningsanordnaren borde ändå kunna anvisa finansieringen i enlighet med sin verksamhet och sina behov till just de skolor som behöver den. Det kunde genomföras bäst genom kommunens egna lösningar med hjälp av basfinansiering.

Systemet med projektfinansiering är splittrat, problematiskt och mycket arbetskrävande. Det är varje år osäkert om finansiering beviljas, och beloppet, prioriteringarna och kriterierna för beviljandet kan ändras väsentligt. Särskilt de mindre kommunernas blygsamma resurser för administrationen borde anvisas till verksamheten och utvecklingen av den, inte till att utöka den administrativa bördan. Finansieringen med statsunderstöd minskar allas basfinansiering och anvisas bara till dem som ansöker om och lyckas få den. Sorgligt nog får detta negativa följder för inlärningsresultaten.

En hållbar finansieringsbas ger resultat

Kunde finansieringen användas på något nytt sätt? Kunde vi beakta att de studerande behöver olika stora resurser under sin skoltid? Ska alla alltid få lika mycket eller kunde vi anvisa mer resurser till dem som är i särskilt behov av dem? Borde finansiering anvisas till olika lokala försök? Och borde statsunderstöden nu ändra riktning mot statsandelsfinansiering?

Den grundläggande utbildningen i Finland har behållit sin plats på världslistan tack vare sin starka kommunala anknytning. Kommunerna har fyllt ut de luckor statsandelsnedskärningarna medfört men kan inte fortsätta göra så i det oändliga.

Det lönar sig att satsa på barnen, eftersom det har långvariga konsekvenser för människans hela liv. Är vi färdiga att hitta nya modeller och lösningar så att också finansieringen av den grundläggande utbildningen kan uppdateras till 2020-talet?

Författare

Leena Pöntynen och Päivi Väisänen-Haapanen är sakkunniga vid Kommunförbundets enhet för undervisning och kultur.