Cirkulär 20/80/2012, Heikki Harjula/eg, 24.10.2012

Val av samkommunens organ

Vid sidan av kommunernas egna organ väljs nya ledamöter till samkommunernas organ i början av valperioden. I detta cirkulär behandlas de omständigheter som inverkar på valet av ledamöter till samkommunernas organ, främst valbarhet och beaktande av den politiska proportionaliteten vid valet. 

​I cirkulär 19/80/2012 behandlas val av ledamöter till kommunstyrelsen, nämnderna och andra kommunala organ samt organens sammansättning, jämställdhet mellan män och kvinnor och frågor i anslutning till valproceduren. Vi hänvisar också till cirkuläret i fråga.

Närmare upplysningar:
Heikki Harjula, tfn (09) 771 2070, 050 66735 
Katariina Huikko, tfn (09) 771 2135, 050 5664327 
Ulla Karvo, tfn (09) 771 2523, 050 5122232 
Mervi Kuittinen, tfn (09) 771 2665, 050 5208071
Juha Myllymäki, tfn (09) 771 2450, 050 64894
Riitta Myllymäki, tfn (09) 771 2463, 050 3495460 
Ida Staffans, tfn (09) 771 2467, 050 5633023
e-post: forvaltningsjuristerna[at]kommunforbundet.fi

 

Samkommunens organ

 

Bestämmelser om samkommunens organ finns i 81 § i kommunallagen. Medlemskommunernas beslutanderätt i samkommunen utövas antingen av samkommunsstämman eller av det organ som väljs av medlemskommunerna och om vilket bestäms i grundavtalet. Det högsta organet är ofta samkommunens fullmäktige, vars ledamöter väljs av medlemskommunernas fullmäktige i enlighet med grundavtalet. Representanterna vid samkommunsstämman väljs av medlemskommunernas kommunstyrelser eller av något annat kommunalt organ enligt fullmäktiges beslut. Det andra kommunala organet kan också vara fullmäktige.

Enligt 81 § 2 mom. i kommunallagen kan en samkommun också ha andra organ enligt vad som bestäms i grundavtalet, och dessa organ väljs av samkommunens högsta organ, dvs. samkommunens fullmäktige eller samkommunsstämman. Organen ska enligt 81 § 4 mom. ges en sammansättning som svarar mot de politiska styrkeförhållandena i medlemskommunerna (se nedan).

I 86 a § i kommunallagen finns särskilda bestämmelser om landskapsförbundens organ och deras sammansättning och om hur de väljs.

Valbarhet till samkommunens organ

Bestämmelser om valbarhet till samkommunernas organ finns i 82 § i kommunallagen:

Valbar till samkommunens organ är den som enligt 33 § är valbar till ett förtroendeuppdrag inom någon av samkommunens medlemskommuner. Valbara är dock inte personer som nämns i 34 § 1 mom. 1 punkten eller personer som är fast anställda hos samkommunen.

Valbar till något annat organ än ett organ som avses i 81 § 1 mom. är inte heller den som är ledamot i styrelsen eller i ett därmed jämförbart organ eller i en ledande och ansvarsfull uppgift eller i en därmed jämförbar ställning i ett affärsdrivande samfund, om det är fråga om ett sådant samfund som kan ha väsentlig nytta eller lida väsentlig skada av hur de ärenden avgörs som normalt behandlas i organet.

(1.2.2002/81) Till en direktion och en kommitté kan dock väljas också den som inte är valbar till andra organ i samkommunen eller vars hemkommun inte är medlemskommun i samkommunen.

I grundavtalet kan det överenskommas om att ledamöterna och ersättarna i andra organ än samkommunsstämman ska vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna.

En allmän förutsättning för valbarhet till samkommunens organ är allmän valbarhet till förtroendeuppdrag i någon medlemskommun enligt 33 § (se cirkulär 8/80/2012). Särskilda valbarhetsbegränsningar som gäller primärkommunens organ tillämpas inte på samkommunernas organ, utan särskilda bestämmelser om dessa finns i 82 § i kommunallagen.

Begränsningen av valbarhet gäller för det första statstjänstemän (KomL 34 § 1 mom. 1 punkten) som sköter tillsynsuppgifter som direkt berör kommunalförvaltningen (se cirkulär 8/80/2012).

För det andra gäller begränsningen samkommunens egen personal som helhet. Den som är anställd hos samkommunen kan inte vara ledamot eller ersättare i ett organ inom samkommunen utom när det gäller en direktion eller en kommitté (se nedan). En sådan anställning ska vara av varaktig natur: ett tillfälligt anställningsförhållande som varar högst sex månader medför inte avsaknad eller förlust av valbarhet (se KomL 37 §).

Kommunalt anställdas valbarhet till förtroendeuppdrag i den egna kommunen är begränsad. Däremot kan också ledande tjänsteinnehavare i en medlemskommun väljas till förtroendeuppdrag inom samkommunen. Samarbetets karaktär förutsätter ibland mer sakkunskap av tjänsteinnehavare än politisk bedömning. I samkommunens grundavtal kan det dock bestämmas att endast fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna är valbara till samkommunens fullmäktige eller styrelse. Enligt 86 a § i kommunallagen ska ledamöterna i det högsta beslutande organet för ett förbund på landskapsnivå alltid vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna.

Begränsningen i 2 mom., som gäller personer i ledande och ansvarsfull ställning inom vissa samfund som utövar affärsverksamhet, motsvarar det som bestäms om kommunstyrelsen och kommunens övriga organ i 35 § 1 mom. 3 punkten och 36 § 1 mom. 3 punkten i kommunallagen. Till exempel verkställande direktören i ett aktiebolag som säljer hälsovårdstjänster kan sakna valbarhet till styrelsen i sjukvårdsdistriktets samkommun. Tolkningen av bestämmelsen beskrivs i cirkulär 19/80/2012.

På samma sätt som i en kommun kan man också i en samkommun till en direktion och en kommitté välja också en sådan person (t.ex. en anställd hos samkommunen) som inte är valbar till andra organ i samkommunen eller vars hemkommun inte är medlemskommun i samkommunen. På så sätt kan till exempel nödvändig sakkunskap säkerställas i direktionernas och kommittéernas sammansättning, eftersom valbarheten inte har begränsats.

Politisk proportionalitet i organens sammansättning

Problemet med kommunernas samarbetsorganisationer har ansetts vara att sammansättningen i de beslutande organen inte motsvarar de politiska styrkeförhållandena mellan kommunerna inom samarbetsområdet. Det beror på att varje kommun väljer representanter från de största grupperingarna till det högsta beslutande organet.

Enligt 81 § 4 mom. i kommunallagen ska andra organ än de som avses i 1 mom. i samma paragraf ges en sammansättning som svarar mot den andel röster olika grupper som är representerade i medlemskommunernas fullmäktige fått inom samkommunens område vid kommunalvalen med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt kommunala vallagen.

Till de organ vars sammansättning ska avpassas i enlighet med bestämmelsen hör alla organ i samkommunen med undantag för det i 1 mom. avsedda organ som utövar samkommunens beslutanderätt. Bestämmelsen tillämpas alltså inte på samkommunsstämman och samkommunens fullmäktige, vars representanter och ledamöter väljs av medlemskommunerna. Det samma gäller för samkommunens styrelse i en samkommun med endast ett organ vars ledamöter också väljs av medlemskommunerna. Det högsta organet i landskapsförbunden utgör däremot ett undantag (se närmare under rubriken Landskapsförbundens organ).

Grupper med representation i fullmäktige är de partier som varit med i valet. Dessutom beaktas också valmansföreningar och gemensamma listor såsom sådana ”grupper” som avses i lagen under vissa förutsättningar när man lägger upp sammansättningen (se nedan).

Antalet platser för varje parti och annan grupp räknas ut enligt följande:

  • De röster som gruppen fått i kommunalvalet i samkommunens olika medlemskommuner räknas ihop. De grupper som inte fått representation i någon kommuns fullmäktige lämnas utanför räkningen. Om gruppen har fullmäktigeledamöter endast i en del av medlemskommunerna, räknas rösterna också för en sådan kommun där gruppen inte har någon ledamot. Valförbund är inte grupper och de upplöses när rösterna räknas ihop.

  • Som jämförelsetal för varje grupp tas det antal röster som räknats på ovan nämnda sätt. Genom att dividera siffran med två, tre, fyra osv. fås följande jämförelsetal för gruppen.

  • I ordningsföljd enligt jämförelsetalen får varje grupp så många platser som antalet ledamöter i organet förutsätter.

I en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt räknades gruppernas röster ihop inom hela samkommunens område, trots att det var fråga om en regional nämnd:

HFD:2012:72: Enligt grundavtalet för samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt var sjukvårdsdistriktets kommuner indelade i sjukvårdsområden. För verksamheten inom dessa sjukvårdsområden fanns enligt grundavtalet nämnder, som lydde under samkommunens styrelse och tillsattes av samkommunens fullmäktige. Enligt grundavtalet skulle nämnden för ett sjukvårdsområde under styrelsens ledning leda sjukvårdsområdets verksamhet, bereda sådana ärenden som rörde sjukvårdsområdet och som skulle behandlas av styrelsen och fullmäktige och se till att besluten om dem verkställdes samt svara för samarbetet med primärvården i områdets kommuner.

Ledamöterna, ersättarna, ordföranden och vice ordföranden i nämnden för ett sjukvårdsområde skulle väljas så, att nämnden fick en sammansättning som svarade mot den andel röster olika grupper som var representerade i medlemskommunernas fullmäktige hade fått inom hela samkommunens område vid kommunalvalen med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt kommunala vallagen och inte en sammansättning som svarade mot den andel röster som grupperna hade fått inom det sjukvårdsområde för vilket nämnden tillsattes.

Gemensamma listor

Svårigheter har uppstått kring s.k. obundna grupper som vid valet varit uppställda på gemensamma listor, för det är svårt att avgöra när rösterna för grupper i olika kommuner ska räknas ihop. Följande beslut av högsta förvaltningsdomstolen ger vägledning för tolkningen:

HFD 17.6.1999/1648: Vid beaktande av föreningarna de obundna i Kouvola, Kuusankoski, Iitti och Kotka, deras centrala mål, ömsesidiga samarbetsavtal och i praktiken genomförda samarbete samt medlemskap i de obundnas nationella förening, bör dessa föreningar gemensamt betraktas som en sådan grupp som avses i 81 § 4 mom. i kommunallagen, vilken på basis av antalet röster i kommunalvalet har rätt att i enlighet med proportionalitetsprincipen i kommunala vallagen få en plats i landskapsstyrelsen, dvs. det antal som motsvarar deras jämförelsetal. HFD bibehöll länsrättens beslut. Omröstning 4-1.

HFD 17.6.1999/1649: Samkommunens fullmäktige hade valt ledamöter och ersättare till nämnden för Hyvinge sjukvårdsområde. Länsrätten upphävde det beslut samkommunens fullmäktige fattat på den grund att de obundnas gemensamma lista (Puolueisiin sitoutumattomat) i Hyvinge i kommunalvalet inte hade räknats till samma grupp som Tusby obundnas (Tuusulan sitoutumattomat ry) gemensamma lista.

Enligt 81 § 4 mom. i kommunallagen ska nämnden ges en sammansättning som motsvarar den andel röster olika grupper som är representerade i medlemskommunernas fullmäktige fått inom samkommunens område vid kommunalvalet med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt kommunala vallagen. Båda föreningarna är medlemmar i De Obundna i Nyland rf och deras stadgar har gjorts upp enligt samma mall. De obundnas gemensamma lista i Hyvinge i kommunalvalet kan jämställas med de obundnas gemensamma lista i Tusby så att dessa listor ska betraktas som en sådan grupp som avses i 81 § kommunallagen. Det beslut samkommunens fullmäktige hade fattat var lagstridigt. HFD bibehöll länsrättens beslut. Omröstning 4-1.

HFD 1.12.1994/5949: I kommunalvalet i Helsingfors hade Pääkaupunkiseudun sitoutumattomat ry en gemensam lista och i Esbo hade Obundna i Esbo rf en gemensam lista. När man beaktade den utredning om dessa föreningar som framgår av handlingarna och syftet med den bestämmelse som ska tillämpas för att ge organen en sammansättning i enlighet med de politiska styrkeförhållandena i kommunalvalet, ansågs de nämnda gemensamma listorna som en sådan grupp som avses i 122 § 4 mom. i kommunallagen från 1976. Omröstning 3–2.

HFD 9.8.2006/1880: Enligt KomL 86 a § ska de grupperingar som är representerade i det högsta beslutande organet för ett förbund på landskapsnivå ha röstandelar som svarar mot den andel röster som de olika grupper som är representerade i medlemskommunernas fullmäktige fått vid kommunalvalen. Gruppen Tuusulan puolesta ry var inte medlem av De Obundna i Nyland eller De obundna i Finland. Beträffande sambanden mellan Tuusulan puolesta och föreningarna i de övriga kommunerna, exempelvis samarbete, gemensamma mål eller enhetliga stadgar för föreningarna i fråga, framfördes inte sådana omständigheter utifrån vilka den gemensamma listan Tuusulan puolesta och de övriga gemensamma listor som ändringssökanden avsåg kunde anses utgöra en sådan gruppering som avses i 86 a §.

För att man ska kunna räkna ihop rösterna för olika grupper utanför partierna förutsätts att grupperna har ett tillräckligt nära samband. Det räcker inte att det handlar om grupper utanför partierna. På de beslut som här beskrivits inverkar bland annat att de föreningar som varit uppställda i valet har gemensamma mål, samarbetsavtal och enhetliga stadgar och hör till en regional eller riksomfattande förening för obundna.

Representera ett politiskt parti

I rättspraxis har man också tagit ställning till vem som kan representera ett politiskt parti i en samarbetsorganisation mellan kommuner. I HFD 1991 A 46 ansåg man att en obunden representant inte kan väljas till representant för ett registrerat parti i ett organ som är underställt förbundsstyrelsen. Till denna del kan tolkningen dock anses ha ändrats, då högsta förvaltningsdomstolen i sitt avgörande 7.9.1995 L 3457 med avvikelse från sin tidigare ståndpunkt ansåg att man från kommunallagen eller någon annan lag inte kan härleda något sådant krav att man av den person som väljs till samkommunens organ kan förutsätta partimedlemskap. Till representant för en politisk grupp kan således väljas den person som gruppen föreslår, även om personen inte är medlem i den politiska gruppen i fråga. Personen får ändå inte vara medlem i ett annat parti, vilket framgår av följande avgörande.

HFD 29.2.2008/402: Enligt KomL 81 § 4 mom. ska bland annat samkommunsstyrelsen ges en sammansättning som motsvarar den andel röster olika grupper som är representerade i medlemskommunernas fullmäktige fått vid kommunalvalet med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt vallagen. I det här fallet var det ostridigt att det på Finlands Socialdemokratiska Partis plats hade valts en medlem av Samlingspartiet. Samkommunsstyrelsens sammansättning motsvarade därför inte den relativa andel röster som de olika grupperna i medlemskommunernas fullmäktige fått, vilket förutsätts i KomL 81 § 4 mom. Samkommunsfullmäktiges beslut var lagstridigt. Det saknade betydelse att fullmäktiges beslut hade baserat sig på en enhällig överenskommelse mellan de politiska beslutsfattarna i de kommuner som bildar samkommunen.

Valförfarande i en samkommun

60 § i kommunallagen som rör val gäller i tillämpliga delar i samkommuner (KomL 86 § 1 mom.). Valet av förtroendevalda förorsakar problem i samkommunerna, eftersom ledamöterna i det organ som förrättar valet (samkommunsstämman, samkommunens fullmäktige) kan ha olika antal röster.

Dessutom ska man beakta de ovan nämnda politiska styrkeförhållandena i medlemskommunerna och de krav som jämställdhetslagen ställer. Genom en ändring av jämställdhetslagen som trädde i kraft 1.6.2005 kom kvotkravet att gälla också ”organ för kommunal samverkan”. I praktiken gäller detta också de organ till vilka varje kommun utser en eller flera egna medlemmar, exempelvis samkommunens fullmäktige (se cirkulär 19/80/2012).

För att kvotkravet ska kunna uppfyllas krävs förhandsförhandlingar mellan kommunerna. De krav som ställs på sammansättningen gör att valförrättningen i praktiken knappast kan ske på något annat sätt än enhälligt genom s.k. sämjoval.

I allmänhet har man löst problemet med olika antal röster så att den som deltagit i valet fått sitt antal röster antecknat på valsedeln. Men då har valhemligheten inte kunnat uppfyllas ens vid val med slutna sedlar. I kommunallagen finns en formel för uträkning av om det förutsätts ett proportionellt val. När denna formel tillämpas på samkommuner ska man beakta det olika antal röster som ledamöterna i det valförrättande organet har. Bestämmelsen kan inte tillämpas direkt om antalen röster avviker från varandra. Det är dock möjligt att använda formeln om man i stället för antalet ledamöter använder det sammanlagda antalet röster för närvarande ledamöter.

Det finns emellertid skäl att betona att ett lyckat val i praktiken förutsätter förhandlingar och sämjoval. Om organets sammansättning efter valet inte uppfyller lagens krav ska ett nytt val förrättas. Det är befogat att ordföranden före valet fastställer kraven på sammansättningen och deras inverkan på valresultatet.

Landskapsförbundens organ

I 86 a § i kommunallagen finns bestämmelser om sammansättningen i och val av organ i ett förbund på landskapsnivå. Bestämmelsen lyder:

Ledamöterna i det högsta beslutande organet för ett i 2 § lagen om regional utveckling (1135/1993) avsett förbund på landskapsnivå ska vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna. Röstandelarna för de grupperingar som är representerade i organet ska vid valet svara mot den andel röster som de olika grupper som är representererade i medlemskommunernas fullmäktige fått inom landskapets område vid kommunalvalen med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt vallagen (714/1998). Varje medlemskommun ska ha minst en representant i det högsta beslutande organet i ett förbund på landskapsnivå.

För sammansättningen av de övriga organen vid ett förbund på landskapsnivå gäller 81 § 4 mom.

Bestämmelsen innebär att politisk proportionalitet ska beaktas i sammansättningen i landskapsförbundets högsta organ, dvs. i praktiken i samkommunens fullmäktige (landskapsfullmäktige), vilket är en avvikelse från andra samkommuner. Utöver andra villkor för valbarhet ska ledamöterna och ersättarna i landskapsfullmäktige vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna. Då endast fullmäktigeledamöter nämns i bestämmelsen kommer ersättarna i medlemskommunerna inte i fråga. Landskapsförbundens grundavtal har utformats så att valet kan förrättas i enlighet med bestämmelsen. Utgångspunkten är att landskapsfullmäktige väljs av kommunernas representanter på en stämma. Då är det också lättare att beakta kraven i jämställdhetslagen.

På sammansättningen i andra organ i landskapsförbunden tillämpas KomL 81 § 
4 mom. Tillämpningen av denna bestämmelse har förklarats tidigare.

FINLANDS KOMMUNFÖRBUND

 

Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma   

verkställande direktör   

 

Heikki Harjula
ledande jurist

tags