Chefekonom Minna Punakallio:

Statens kommunbeslut inför 2021

Minna Punkallio

Regeringen har lagt fram sin finanspolitik och sina kommunekonomiska åtgärder i regeringsperiodens första plan för de offentliga finanserna. Planen för de offentliga finanserna uppdateras i samband med ramförhandlingarna, men på grund av de undantagsförhållanden som coronakrisen förorsakade var uppdateringen i april närmast teknisk. I planen för de offentliga finanserna konstateras dock att den utgiftsbegränsning för kommunekonomin som regeringen kommit överens om (ett tak som dämpar ökningen av de offentliga utgifterna) överskrids och att regeringen till fullt belopp ersätter kommunerna för de merkostnader som de ökade uppgifterna medför.

Efter våren gjorde regeringen många nya tilläggsbudgetar för att lindra effekterna av coronakrisen, men regeringsprogrammets tidigare riktlinjer om utvidgande uppgifter för kommunerna ändrades inte nämnvärt vid budgetförhandlingarna.

Den mest detaljerade informationen om förändringarna i den kommunala ekonomin 2021 finns i höstens kommunekonomiprogram. Programmet redogör också för det som i juni och i samband med budgetförhandlingarna i september beslutades om coronastödspaket till kommunerna och andra åtgärder som stöder den kommunala ekonomin till följd av coronakrisen. Merparten av de direkta coronastöden hänför sig till år 2020. Ytterligare coronastöd kommer att riktas till år 2021. De tas inte upp i den här artikeln på grund av att behandlingen av stöden ännu pågår. Som exempel kan nämnas att 450 miljoner euro behövs åren 2021–2023 för att åtgärda den eftersatta vården och servicen efter coronakrisen och 150 miljoner euro behövs i statsunderstöd för yrkesutbildningen åren 2021–2022.

Till det material som publicerats om höstens kommunekonomiprogram har utöver en utvecklingskalkyl för hela den kommunala ekonomin nu också fogats kalkyler över utgiftstrycket för enskilda kommuners ekonomiska utveckling 2020–2024.

Regeringen ökar kommunernas utgifter 2021

Enligt kommunekonomiprogrammet har regeringen satt igång många utvecklingsprojekt och lagändringar som påverkar kommunernas ekonomi år 2021. Räknat i euro börjar de största besluten som gäller de permanenta utgiftsökningarna i regeringsprogrammet, såsom förlängningen av läroplikten och vårddimensioneringen, påverka till fullo först i slutet av regeringsperioden och därefter. Kostnaderna ökar också till exempel av att eftervården inom barnskyddet utvidgas, resurserna för hemvården och närståendevården utvecklas samt elev- och studerandevården stärks.

Kostnadseffekterna av regeringens samtliga permanenta utgiftsökningar växer inte stegvis, utan beslutens kostnadseffekter och den statliga finansiering som riktas till dem förblir nästan oförändrade. Exempel på sådana utvidgningar av uppgifterna är bland annat möjligheten att utöva hobbyverksamhet i samband med skoldagen, mindre gruppstorlekar inom småbarnspedagogiken och tidigareläggning av undervisningen i A1-språket.

Redan år 2020 inleddes omfattande och kostsamma utvecklingsprojekt i anslutning till den kommunala serviceverksamheten. Projekten gäller bland annat tillgången till basservice (hänför sig till social- och hälsovårdsreformen) samt stärkandet av kvaliteten och jämlikheten inom den grundläggande utbildningen och småbarnspedagogiken. Dessa s.k. framtidsinvesteringar syns i den kommunala ekonomin också 2021. Exakt vilka konsekvenser framtidsinvesteringarna har för kommunerna av framtidsinvesteringarna beror på kommunernas egna initiativ och på hur väl stödet sist och slutligen allokeras till kommunerna samt hur kostnadseffektivt kommunerna lyckas utveckla sin verksamhet. Det finns dock ännu ingen helhetsbild av de exakta finansieringsbesluten för framtidsinvesteringarna 2021, eftersom principerna för finansieringen av åtminstone en del åtgärder kommer att utarbetas tillsammans med EU:s återhämtningsinstrument.

De regeringsåtgärder som vi nu känner till ökar kommunernas kostnader med cirka 150 miljoner euro år 2021 jämfört med år 2020.

Om regeringens utgiftsbeslut år 2021 jämförs med regeringsperiodens början, ökar kommunernas utgifter med cirka 550 miljoner euro. Då man från denna jämförelse skiljer åt beslut som permanent utvidgar kommunernas uppgifter och skyldigheter, ökar utgifterna för den kommunala ekonomin 2021 med uppskattningsvis 370 miljoner euro. Effekten av de permanenta utgiftsökningarna växer gradvis. År 2024 kommer utgiftsökningen redan att uppgå till 790 miljoner euro.

Regeringen kompenserar kommunerna för både de ökade utgifterna och de minskade avgiftsinkomsterna

Regeringen har som mål att hålla den kommunala ekonomin neutral i fråga om kommunernas ökade och utvidgade uppgifter. Därför riktar staten ett fullt tillägg till statsandelarna för kommunernas utvidgade uppgifter och skyldigheter. Kommunerna kompenseras också till fullt belopp för förlorade avgiftsinkomster som beror på regeringens beslut.

Regeringens utgiftsriktlinjer ökar kommunernas statsandelar 2021. I fråga om de beslut som omfattas av utgiftsbegränsningen i planen för de offentliga finanserna ökar statsandelarna med cirka 150 miljoner euro. Kostnadseffekterna och statsandelsökningarna motsvarar dock inte varandra i varje enskild kommun. Inte heller försvinner de nedskärningar i finansieringen av dessa uppgiftshelheter som gjorts under de föregående regeringsperioderna.

I dagens läge verkar det som att den lag om klientavgifter inom social- och hälsovården som regeringen reviderat träder i kraft 1.7.2021. Utvidgningen av de avgiftsfria kundbesöken och avgiftstaket minskar kommunernas inkomster med uppskattningsvis 18 miljoner euro 2021 och därefter med ca 45 miljoner euro. Kommunernas statsandelar ökas med motsvarande belopp.

För att förbättra incitamenten för att ta emot arbete beslutade regeringen också att sänka kommunernas avgifter för småbarnspedagogik. Ändringarna i avgiftsgrunderna beräknas sammanlagt minska kommunernas avgiftsinkomster med cirka 70 miljoner euro netto på årsnivå. Dessutom väntas det ökade servicebehovet till följd av lagändringen öka kommunernas kostnader med 30 miljoner euro per år. År 2021 sjunker avgifterna för småbarnspedagogik med cirka 30 miljoner euro, eftersom ändringen träder i kraft i augusti 2021.

Regeringen kompenserar effekten av de sänkta avgifterna genom att permanent höja kommunernas samfundsskatteandel med två procentenheter. Intäkterna av samfundsskatten varierar årligen enligt den allmänna ekonomiska utvecklingen, men år 2021 beräknas höjningen av utdelningen ge kommunerna cirka 100 miljoner euro. Statens utgiftsram för 2021 är ytterst stram, vilket bidrog till att kompensationen för avgifterna för småbarnspedagogik genomfördes via samfundsskatten och inte i form av direkta ökningar av statsandelarna.

Coronastöden 2021 blir mindre än 2020

För att underlätta konsekvenserna av coronakrisen och trygga fungerande kommunala tjänster har regeringen beviljat kommunerna direkt finansiellt stöd i flera separata tilläggsbudgetar under 2020 samt i budgetpropositionen för 2021. Stimulansåtgärder och stödåtgärder har också vidtagits på andra sätt, till exempel genom den föreslagna villkorliga tilläggstiden för skyldigheten att täcka underskott enligt kommunallagen.

År 2021 är statens möjligheter att rikta coronastöd till kommunerna mera begränsade än år 2020 på grund av den utgiftsram som är bindande för statens riktlinjer. I den statliga ramen för 2021 ingår i detta skede tre direkta stödåtgärder vars sammanlagda effekt på den kommunala ekonomin är cirka 850 miljoner euro. Stödåtgärderna för 2021 kommer uppenbart att kompletteras vid ramförhandlingarna och i tilläggsbudgetarna för 2021.

Statsandelen för kommunal basservice höjs år 2021 för en bestämd tid med 280 miljoner euro. Syftet med höjningen är att kompensera både de sjunkande skatteinkomsterna till följd av coronakrisen och den nedskärning i statsandelarna på 234 miljoner euro som hänfört sig till förlängningen av årsarbetstiden enligt konkurrenskraftsavtalet. I statsbudgeten har höjningen av statsandelen för kommunal basservice med 280 miljoner euro nettobudgeterats 2021 med nedskärningen enligt konkurrenskraftsavtalet (234 miljoner euro). För kompensationen av effekterna av coronakrisen kvarstår då i själva verket endast 46 miljoner euro av höjningen.

Det är orättvist att nedskärningen enligt konkurrenskraftsavtalet kvarstår i kommunernas statsandelar, eftersom grunden för nedskärningen upphörde att gälla 1.9.2020, då förlängningen av arbetstiden slopades i kommunernas arbetsmarknadsuppgörelse. Storleken på statsandelsnedskärningarna enligt konkurrenskraftsavtalet fastställdes uttryckligen så att den kommunala ekonomin på kort sikt skulle uppvisa ett litet underskott på grund av konkurrenskraftsavtalet men att ekonomin sedan skulle stärkas på sikt. Nedskärningarna minskade till exempel år 2020, när nedskärningen av semesterpenningen upphörde. Det att nedskärningen kvarstår innebär i praktiken att kommunernas statsandelar permanent minskar med cirka 250 miljoner euro per år.

År 2021 höjer regeringen också kommunernas prövningsbaserade statsandel med 20 miljoner euro. Den prövningsbaserade statsandel som kommunerna kan ansöka om uppgår därmed till sammanlagt 30 miljoner euro. Av beloppet finansieras 10 miljoner genom att den allmänna statsandelen för kommunal basservice, som är avsedd för alla kommuner, minskas.

Som en del av coronaåtgärderna höjs också kommunernas andel av samfundsskatten 2021. Statens andel minskas i motsvarande grad. Höjningen förväntas ge kommunerna 510 miljoner euro år 2021 och 40 miljoner euro år 2022. Kommunernas intäkter från samfundsskatten 2021 påverkas också av höjningen av samfundsskatteandelen för 2020. År 2021 ger höjningen intäkter på cirka 60 miljoner euro.

Utanför statens utgiftsram har det skapats en stor reserv för kompensation av kostnaderna på 1,7 miljarder euro för coronatestning, eftersom de direkta kostnaderna för coronakrisen ersätts till fullt belopp enligt regeringens riktlinjer. Till sådana kostnader räknas till exempel kostnader för testning, smittspårning, karantän, vård av patienter, hälsosäkert resande samt vaccinationer. Av summan har 0,2 miljarder euro reserverats för sjukvårdsdistrikten och kommunerna som understöd för de övriga direkta kostnader som förorsakas av coronakrisen.

Om anslag som reserverats för testning blir oanvända, kan skillnaden inte användas för att finansiera andra utgifter. Å andra sidan ersätts kostnaderna till fullt belopp i tilläggsbudgetarna för 2021 så länge epidemiläget kräver det. Ersättningarna för kostnader i anslutning till testningen kommer att beviljas i form av statsunderstöd för faktiska kostnader. Avsikten är att besluten om ansökningsförfarandet ska fattas före den kompletterande budgetpropositionen för 2021, dvs. sannolikt under november.

Regeringens åtgärder stärker den kommunala ekonomin 2021

Regeringens utgiftsriktlinjer ökar kommunernas utgifter med cirka 150 miljoner euro år 2021. De ovan beskrivna statliga riktlinjerna, utan reserveringar i anslutning till coronatestning, ökar kommunernas inkomster med cirka en miljard euro samma år. Staten stärker alltså den kommunala ekonomin med cirka 860 miljoner euro netto år 2021. Beloppet är rekordhögt i förhållandet kommun–stat.

Kommunernas inkomster 2021 påverkas också av finansieringsansvaret för det grundläggande utkomststödet

Utöver de egentliga beslutsbaserade åtgärderna påverkas förhållandet mellan kommun och stat också av ett stort antal andra viktiga riktlinjer som inverkar på kommunernas inkomster 2021. Effekten av dessa åtgärder har inte tagits med i den ovan nämnda nettoeffekten av regeringens åtgärder på 860 miljoner euro.

År 2021 gör staten en lagstadgad indexjustering av statsandelarna (2,4 %), som höjer statsandelen för kommunal basservice med 174 miljoner euro och UKM:s kalkylerade statsandel med 17 miljoner euro. Justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna för år 2017 minskar statsandelen för basservicen med 14 miljoner euro år 2021 och höjer UKM:s andel med 5 miljoner euro.

Staten ersätter kommunerna också för de förlorade skatteintäkter som beror på de ändringar i beskattningsgrunderna som staten beslutat om. År 2021 uppgick kompensationerna till sammanlagt 2,5 miljarder euro. Kompensationerna för förlorade skatteinkomster ökar med 179 miljoner euro från år 2020.

Statsandelen till kommunerna minskar också av kommunernas finansieringsansvar för det grundläggande utkomststödet. Kommunernas finansieringsansvar på 50 procent av kostnaderna för det grundläggande utkomststödet har alltså inte slopats trots att utbetalningen av stödet överfördes till FPA år 2017. Kommunernas finansieringsansvar nettobokförs i den statsandel för kommunal basservice som betalas till kommunerna, och betalningarna utjämnas årligen på basis av utfallet. I statsandelarna till kommunerna görs år 2021 ett avdrag på 337 miljoner euro för detta.

tags