Revision och kontroll - Revisionsnämnd

Revisionsnämndernas verksamhet när en ny fullmäktigeperiod inleds och valet av revisionssammanslutning

1. Inledning

Revision är lagstadgad och oberoende verksamhet. I revisionen granskas att förvaltningen och ekonomin har skötts enligt lagstiftningen och kommunens beslut under räkenskapsperioden. Revisorn tar också ställning till om bokslutet och koncernbokslutet ger en tillräcklig och rättvisande bild av resultatet, den ekonomiska ställningen, finansieringen och verksamheten under räkenskapsperioden. Dessutom granskar revisorn att de uppgifter som gäller grunderna för statsandelarna är riktiga, och att kommunens interna kontroll och riskhantering samt koncernövervakningen har ordnats som sig bör.

Revisorn ska avge en revisionsberättelse till revisionsnämnden, vilken riktas till fullmäktige. I revisionsberättelsen ska revisorn ge ett uttalande om huruvida bokslutet kan godkännas och de redovisningsskyldiga beviljas ansvarsfrihet.

Revisorn ska ha förutsättningar att verkställa revisionen på ett oberoende sätt (OFR-lagen 4 §, KomL 122 §). Vid utförande av ett revisionsuppdrag ska revisorn iaktta god revisionssed inom den offentliga förvaltningen.

Revisorn tar fram tillförlitlig och användbar information om ekonomin och verksamheten inom olika verksamhetsområden. Revisorns observationer stöder utvecklingen av verksamheten och skapar förutsättningar för beslut som korrigerar verksamheten. Ansvaret för de åtgärder som revisorns observationer ger anledning till ligger alltid på ledningen för den verksamhet som varit föremål för revisionen. I mån av möjlighet ger revisorn i anslutning till observationerna ett förslag eller en rekommendation om åtgärder. I bästa fall skapar revisionen goda förutsättningar för att ompröva och se över funktionerna (God revisionssed inom offentlig förvaltning).

 
2. Revisionsnämndernas verksamhet när en ny fullmäktigeperiod inleds och valet av revisionssammanslutning

Enligt 121 § i den nya kommunallagen tillsätter fullmäktige en revisionsnämnd för organiseringen av granskningen av förvaltningen och ekonomin samt utvärderingen. Revisionsnämnden utses för fullmäktiges mandattid, om inte fullmäktige har fattat beslut om en kortare mandattid (KomL 32 §, träder i kraft 1.7.2017). Utvärderingen av den första räkenskapsperioden (2017) under mandattiden för fullmäktige som väljs i mars 2017 görs helt och hållet av den nya revisionsnämnden som väljs samma år. Den gamla revisionsnämndens uppdrag fortsätter tills revisionen och utvärderingen av mandattidens sista räkenskapsperiod, dvs. för 2016, är slutförd. Med tanke på tidsplanen finns det skäl, i synnerhet i större städer, att den gamla revisionsnämnden bereder utvärderingsplanen och utvärderingarna för räkenskapsperioden 2017 innan den nya revisionsnämnden inleder sitt arbete. Den nya revisionsnämnden ska givetvis godkänna den slutliga utvärderingsplanen.

Beredningen av valet av revisionssammanslutning är en del av den organisering av granskningen av förvaltningen och ekonomin som hör till revisionsnämndens ansvar. Revisionssammanslutningens mandattid är inte bunden av revisionsnämndens och fullmäktiges mandattid, utan revisionssammanslutningen kan väljas för högst sex räkenskapsperioder i sänder. Frågan om mandattidens längd kan föras till fullmäktige för avgörande som ett separat ärende eller i samband med valet av revisor. I det sistnämnda fallet bör man i anbudsförfrågan beakta att mandattiden kan ändras.

Eftersom längden på revisorns mandattid inte längre är bunden till revisionsnämndens mandattid enligt kommunallagen, saknar det betydelse om det är den gamla eller den nya revisionsnämnden som bereder valet av revisionssammanslutning. Därför kan också beslutet om valet fattas av det gamla fullmäktige eller det nya. Om revisionssammanslutningens mandattid sammanfaller med fullmäktiges, kan det vara befogat att anbudsförfrågan och anbudsjämförelsen för den nya revisionsperioden, inklusive förslaget om längden på revisorns mandattid, bereds av den gamla revisionsnämnden. Den gamla revisionsnämnden har tack vare sin erfarenhet bättre möjligheter att uppskatta hurdana revisionstjänster och hur många revisionsdagar som behövs i kommunen. 
 

3. Val av revisor för kommunens eller samkommunens dottersammanslutningar 

Enligt 122 § 2 mom. i kommunallagen ska till revisor i kommunens dottersammanslutningar väljas kommunens revisionssammanslutning, om det inte i anslutning till ordnandet av granskningen finns grundad anledning att avvika från detta. En sådan anledning kan exempelvis vara att koncernen är mycket stor.

Inom ramen för revisionsnämndens samordningsuppgift enligt kommunallagen är det motiverat att nämnden, utifrån de beslut som fattats i kommunkoncernen, konkurrensutsätter dottersammanslutningarnas revision i samband med konkurrensutsättningen av kommunens eller samkommunens revisionstjänster, och för samma period.

Att revisionsnämnden ordnar anbudsförfarande för hela kommunkoncernen baserar sig på kommunallagen (121 § 2 mom. 4 punkten). Enligt den ska revisionsnämnden se till att granskningen av kommunen och dess dottersammanslutningar samordnas. Enligt motiveringen till lagen kan samordning betyda konkurrensutsättning av kommunkoncernens revisionstjänster, vilket omfattar bland annat anbudsförfrågan, jämförelse av anbuden och utnämning av revisorskandidater till koncernsammanslutningarna.

En dottersammanslutning fungerar som upphandlande enhet vid valet av revisor. Beslutet om valet fattas av dottersammanslutningens bolagsstämma eller motsvarande organ för den mandattid som bestäms i bolagsordningen eller i den lag eller instruktion som gäller dottersammanslutningen.

I den nya revisionslagen avser OFGR-revisor en fysisk person som har godkänts som GR-revisor och som har godkänts för specialkompetensen som OFGR-revisor inom den offentliga förvaltningen och ekonomin (1 kap. 2 §). En OFGR-revisor kan därför vara revisor i sådana dottersammanslutningar där det inte krävs en CGR-revisor. I kommunernas och samkommunernas dottersammanslutningar har man för den räkenskapsperiod som slutar 31.12.2016 kunnat välja en OFR-revisor i stället för en CGR- eller GR-revisor till ansvarig revisor, med vissa begränsningar som gäller sammanslutningens storlek. Undantaget baserar sig på övergångsbestämmelsen i revisionslagen 12 kap. 2 § 3 punkten.

Enligt 2 kap. 2 § i revisionslagen kan man låta bli att utse en revisor för små bokföringsskyldiga. Kommunförbundet rekommenderar ändå att det väljs en auktoriserad revisor för kommunens eller samkommunens samtliga dottersammanslutningar och -stiftelser. 

4. Konkurrensutsättning av revisionstjänster och utarbetande av anbudsförfrågan

Vid upphandlingen av revisionstjänster iakttas lagen om offentlig upphandling (348/2007) och statsrådets förordning om offentlig upphandling (614/2007). Enligt upphandlingslagen ska kommunerna och samkommunerna konkurrensutsätta revisionstjänster som överstiger de s.k. tröskelvärdena. Tröskelvärdena fastställs enligt det uppskattade totala värdet av upphandlingshelheten utan moms. Det uppskattade värdet på upphandlingen beräknas enligt det årliga värdet på de revisionstjänster som ska upphandlas multiplicerat med kontraktsperiodens längd (det årliga värdet x antalet kontraktsår = det uppskattade totala värdet på upphandlingen). 

Utgående från det uppskattade värdet granskas huruvida upphandlingen överskrider EU-tröskelvärdet eller det nationella tröskelvärdet. EU-tröskelvärdet (209 000 euro fr.o.m. 1.1.2016) överskrids för revisionstjänsternas del i allmänhet bara i de största städerna. Det nationella tröskelvärdet på 30 000 euro överskrids däremot i de flesta kommuner. Vid upphandling som överskrider tröskelvärdena tillämpas upphandlingslagen. På de upphandlingar som underskrider tröskelvärdena, så kallad småskalig upphandling, bör däremot tillämpas ett öppet och icke-diskriminerande upphandlingsförfarande och kommunernas egna upphandlingsanvisningar för småskalig upphandling. 

Vid bedömningen av om tröskelvärdet överskrids behandlas revisionstjänsterna för kommunen eller samkommunen och dess dottersammanslutningar som olika upphandlingshelheter. De upphandlingar som överskrider både det nationella tröskelvärdet och EU-tröskelvärdet ska publiceras på den elektroniska annonseringskanalen HILMA, som upprätthålls av Arbets- och näringsministeriet. När en upphandling överskrider EU-tröskelvärdet ska den också utannonseras i databasen TED som är EU:s kanal för upphandlingsannonser.

I konkurrensutsättningen av revisionstjänster är det i regel motiverat att tillämpa öppet förfarande, eftersom det är relativt få som erbjuder revisionstjänster för kommunsektorn.

4.1 Revisionsuppgifternas omfattning och innehåll

Anbudsförfrågan ska innehålla uppgifter om upphandlingsobjektet och dess omfattning och innehåll. Viktiga faktorer som bör beaktas i anbudet och som inverkar på revisionens innehåll och omfattning är bland annat

  • ombildning av serviceproduktionen till affärsverk
  • utläggning av serviceproduktionen
  • tillhandahållande av tjänster i samverkan med andra kommuner och samkommuner
  • kommunens koncernstruktur
  • stödtjänster (i synnerhet bokföring och löneräkning) som lagts ut (vart, uppgifter i anbudsförfrågan)
  • landskapsreformen

Antalet revisionsperioder som upphandlas:

Fullmäktige väljer revisionssammanslutning för 1–6 år i sänder. Då mandattidens längd uppskattas bör man dock beakta att antalet revisionsdagar per år också i viss mån beror på antalet revisionsperioder som ska upphandlas, så att en kortare mandattid förutsätter fler revisionsdagar om året.

I anbudsförfrågan ska revisionstjänsterna specificeras enligt följande:

  • lagstadgad revision för kommunen eller samkommunen
  • övriga revisionstjänster för kommunen eller samkommunen
  • revision för dottersammanslutningarna.  

 
4.1.1 Revision enligt kommunallagen

För att möjliggöra jämförelse av anbuden ska antalet revisionsdagar uppges i anbudsförfrågan. Kommunförbundet rekommenderar att ju kortare kontraktsperioden är, desto fler bör antalet revisionsdagar vara. Tidigare har revisorn vanligen utarbetat en revisionsplan för en fyraårsperiod. Under kontraktsperioden har samtliga kommunala verksamhetsområden reviderats. För att revisorn ska kunna sköta sina lagstadgade skyldigheter bör han eller hon ha tillräckligt med revisionsdagar till sitt förfogande.

I uppskattningen av antalet revisionsdagar för den lagstadgade revisionen finns det skäl att beakta åtminstone behovet av revisionsdagar och deras tillräcklighet under tidigare revisionsperioder. Fler revisionsdagar behövs till exempel på grund av förändringar i kommunindelningen, samarbetsarrangemang mellan kommunerna och andra betydande förändringar i kommunens organisation och koncernstruktur under den kommande revisionsperioden.

Samkommunerna behöver bedöma om de nuvarande revisionsdagarna räcker till, särskilt om samkommunens uppgifter har utökats eller om verksamheten har utvidgats i övrigt.

Antalet revisionsdagar som ska köpas bör entydigt specificeras i anbudsförfrågan. Då kan de totala anbudspriserna räknas ut och göras jämförbara.

Antalet faktiska revisionsdagar baserar sig på revisorns riskbedömning och omfattningen av det revisionsarbete som förutsätts enligt riskbedömningen. Det uppskattade antalet revisionsdagar i anbudsbegäran kan därför avvika från det faktiska antalet revisionsdagar.

4.1.2 Övriga tjänster

I anbudsförfrågan ska det ges en beskrivning av de övriga revisionstjänsternas innehåll och omfattning.

Övriga revisionstjänster som särskilt ska anges i anbudsförfrågan är bland annat

  • revision av EU-projekt
  • övriga tjänster i anknytning till revision (ICT, moms, avtal, m.m.)
  • utvärderingstjänster för revisionsnämnden. 
     

Omfattningen av övriga tjänster och deras innehåll beror i allmänhet på kommunens egna behov. Det finns skäl att i anbudsförfrågan uppskatta omfattningen av sådana tjänster och begära ett anbudspris på dem.

Revisionsnämndens sekreterartjänster hör inte till den lagstadgade revisionsverksamheten. Om man ändå önskar konkurrensutsätta uppdraget som sekreterare för revisionsnämnden ska det antal arbetstimmar för sekreteraruppdraget som används vid anbudsjämförelsen framgå av anbudsförfrågan. Det finns också skäl att ange vilka uppgifter som hör till revisionsnämndens sekreterare.

Det är viktigt att särskilja utvärderingsarbetet från revisionsnämndens tekniska sekreterares uppgift. Utvärderingsarbetet hör till revisionsnämnden och revisorn rapporterar eller hörs i egenskap av sakkunnig vid revisionsnämndens möte. Revisionsnämnden kan också konkurrensutsätta stödtjänsterna för utvärderingsarbetet. I så fall bör innehållet och omfattningen anges i anbudsförfrågan.

4.2 Lämplighet och urvalskriterier

Anbudsförfrågan bör beredas omsorgsfullt. Det finns också skäl att särskilt beakta uppfyllandet av lämplighetsvillkoren, fastställandet och utvärderingen av kvaliteten samt motiveringen av beslutet. Man bör också vara noggrann vid utarbetandet av upphandlingsannonsen. Annonsens innehåll ska motsvara anbudsförfrågan. Fel i upphandlingsannonsen kan leda till att beslutet upphävs.

4.2.1 Lämplighet

Anbudsgivarnas lämplighet ska bedömas på grundval av på förhand angivna kriterier för anbudsgivarnas ekonomiska och finansiella ställning, tekniska prestationsförmåga eller yrkesmässiga kvalifikationer eller på grundval av andra objektiva och icke-diskriminerande kriterier.

Revisorn ska vara en revisionssammanslutning som också kan vara en OFR-sammanslutning. Sammanslutningen ska förordna en OFGR- eller OFR-revisor till ansvarig revisor. En ny lag om revision inom den offentliga förvaltningen och ekonomin (1142/2015) trädde i kraft 1.1.2016. Enligt lagen gäller godkännandet av en OFR-sammanslutning högst fem år efter att lagen trädde i kraft, och efter det avbryts godkännandet av OFR-sammanslutningen. Efter att den nya revisionslagen (1141/2015) trädde i kraft är också alla GRM- och CGR-sammanslutningar revisionssammanslutningar.

Revisorerna ska ha förutsättningar att verkställa revisionen på ett oberoende sätt. Detta förutsätter att den som ska granskas (den redovisningsskyldige) inte deltar i valet av revisor. Därför är det revisionsnämnden som ska bereda valet av revisor och anbudsförfrågan.

I kommunernas revision grundar sig bedömningen av lämplighet i huvudsak på kommunallagen och i regel räcker det att anbudsgivaren är en revisionssammanslutning.  Tillsynen över revisionen övervakar bland annat att revisorerna upprätthåller och utvecklar sin yrkeskunnighet och bibehåller förutsättningarna för godkännandet.

I anbudsförfrågan kan för anbudsgivarens lämplighet anges ytterligare förutsättningar som gäller sammanslutningens eller den huvudansvariga revisorns erfarenhet. Dessutom ska det preciseras hur mycket och hurdan erfarenhet som beaktas. Lämplighetsvillkoren bör vara anknutna till upphandlingsobjektet.

I anbudsförfrågan kan också villkor som gäller serviceinnehåll, leveranstid, språk, kontraktsvillkor, prisbestämning och andra villkor anges. Anbud som inte svarar mot anbudsförfrågan eller anbudsförfarandet bör i regel förkastas.
Bedömningen av anbudsgivarnas lämplighet och uteslutande av dem ur anbudsförfarandet ska ske före jämförelsen av anbuden som en separat fas inom anbudsförfarandet.

För att försäkra sig om anbudsgivarens lämplighet ska man begära uppgifter enligt beställaransvarslagen om huruvida anbudsgivaren är införd i handels-, förskottsuppbörds- och arbetsgivarregistret samt i registret över mervärdesskattskyldiga.

4.2.2 Jämförelsegrunder

Anbudsförfrågan ska vara så tydlig att det utifrån den är möjligt att lämna anbud som är jämförbara sinsemellan.

Anbudsförfrågan ska innehålla en definition av föremålet för upphandlingen, grunden för valet av anbud samt, när det totalekonomiskt mest fördelaktiga anbudet väljs, jämförelsegrunderna och deras prioritetsordning eller vikt. Vid upphandling som överskrider EU-tröskelvärdena bör man ange anbudets jämförelsegrunder och deras relativa viktning eller ett skäligt variationsintervall, eller i undantagsfall jämförelsegrundernas prioritetsordning.

I fråga om revisionstjänster har sakkunskapen eller kompetensen hos de personer som ansvarar för tillhandahållandet av tjänsten en särställning. Därför kan som jämförelsegrund också användas sådan specificerad kompetens, erfarenhet och yrkeskunskap som överskrider de minimivillkor som ställs på anbudsgivaren.

I marknadsdomstolens rättspraxis har kvalitetskriterierna ansetts vara för ospecificerade och inexakta då de uttryckts endast med ord som erfarenhet, kompetens, utbildning, praktiskt utförande, specialkunskap, jämförelse och rapportering, samarbete med förtroendevalda och tjänsteinnehavare, rådgivningsresurser eller övriga tjänster. Marknadsdomstolen har motiverat avslagsbeslut bland annat genom att konstatera att jämförelsegrunderna har varit så ospecificerade och inexakta att anbudsgivarna inte har kunnat förutse vilka omständigheter som kommer att ha betydelse vid anbudsjämförelsen.

Kvalitetskriterierna ska alltså anges mer detaljerat och de faktorer som den upphandlande enheten beaktar vid jämförelsen ska anges. Det kan ske till exempel genom en kvalitetsblankett där de faktorer som anses vara viktiga vid jämförelsen specificeras.

Någon formel för prisjämförelse ingår inte i lagen om offentlig upphandling, så det är den upphandlande enhetens sak att besluta om detta.

Poängsättningen bör ge en korrekt bild av de faktiska prisskillnaderna. Marknadsdomstolen har upphävt den upphandlande enhetens beslut då anbudens pris vid jämförelsen inte har getts den betydelse enligt viktningarna som meddelats i anbudsförfrågan, eftersom anbuden inte poängsatts på ett sätt som verkligen beskriver prisen.

Följande formel tillämpas allmänt:

maximipoäng x lägsta anbudspris / priset på respektive anbud

4.3 Upphandlingsbeslut

Kommunen ska fatta ett skriftligt beslut om valet och de avgöranden som påverkar anbudsgivarnas ställning. Beslutet ska motiveras i ord.

Det anbud ska antas som totalekonomiskt sett är det mest fördelaktiga eller det som har det lägsta priset. Kriterierna vid valet av det totalekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska hänföra sig till föremålet för upphandlingen och möjliggöra en objektiv bedömning av anbuden.

Beslutet ska innehålla de väsentliga uppgifterna om avgörandet av anbudsförfarandet samt om de viktigaste faktorer som påverkat avgörandet, såsom urvalskriterierna och hur de tillämpats. Anbuden ska jämföras utgående från varje jämförelsegrund och tillämpningen av kriterierna på anbudet ska motiveras i upphandlingsbeslutet. I jämförelsen bör det för alla anbud i ord anges hur de har bedömts med avseende på respektive jämförelsegrund och vad skillnaderna i poängen baserar sig på Enligt rättspraxis ska det av upphandlingsbeslutet framgå vilka konkreta omständigheter i anbuden som har utgjort grund för jämförelsen med avseende på var och en av jämförelsegrunderna.

Enbart poängsättning är inte en tillräcklig motivering för valet.

5. Upphandlingskontrakt och kontraktsvillkor

Enligt upphandlingslagen ska anbudsförfrågan eller upphandlingsannonsen innehålla upplysningar som är av väsentlig betydelse med tanke på upphandlingsförfarandet och utarbetandet av anbud. Kontraktsvillkoren är en väsentlig del av upphandlingen av revisionstjänster och de inverkar också på anbudens innehåll och pris. Därför bör villkoren i upphandlingskontraktet formuleras redan i det skede då anbudsförfrågan utarbetas. Kommunförbundet rekommenderar att ett kontraktsutkast bifogas förfrågningsunderlaget.

Dessutom bör det beaktas att det inte längre går att avvika från de viktigaste kontraktsvillkoren i det skede då kontraktet ingås, eftersom detta skulle äventyra ett jämbördigt bemötande av anbudsgivarna.

Enligt 76 § i upphandlingslagen uppstår upphandlingskontraktet genom att ett skriftligt kontrakt undertecknas. När jämförelsen av anbud har gjorts och upphandlingsbeslutet har fattats ska ett upphandlingskontrakt upprättas och undertecknas tillsammans med den revisionssammanslutning som valts. För att undvika tolkningsproblem i fråga om uppkomsten av kontraktet bör den upphandlande enheten senast i samband med delgivningen av upphandlingsbeslutet meddela att upphandlingskontraktet inte uppstår genom upphandlingsbeslutet, utan först efter att ett skriftligt kontrakt undertecknats.

5.1 Utnämning av kontraktsansvarig

I kontraktet bör båda parterna utse kontaktpersoner som ska följa och övervaka fullgörandet av kontraktet och informera om frågor som hänför sig till fullgörandet. Man bör rapportera till de kontraktsansvariga hur kontraktet fullgörs och om problem i anknytning till det. Utöver de som upprättat kontraktet och de kontraktsansvariga bör också de personer som i praktiken fullföljer kontraktet känna till och förstå innehållet i kontraktet.

5.2 Övervakning av kontraktet

Samarbetet mellan kontraktsparterna är viktigt. Övervakningens syfte är att säkerställa att såväl kommunen som kontraktsparten uppfyller skyldigheterna som fastställts i kontraktet. Passivitet kan leda till att rättigheter som beställaren fått genom kontraktet går förlorade. Därför är det viktigt att man reagerar snabbt om kontraktsparten handlar på ett sätt som avviker från skyldigheterna i kontraktet. Många problem kan undvikas på förhand om man ger respons i tid och på ett sakligt sätt.

5.3 Omständigheter som bör beaktas i kontraktsvillkoren

Kommunen kan i relativt hög grad själv bestämma hurdana kontraktsvillkor den önskar ställa för revisionstjänsterna. I synnerhet i långtidskontrakt bör kommunen se till att kontraktet innehåller tillbörliga uppsägnings- och hävningsvillkor samt en handlingsmodell för bedömning av hur en eventuell kommunsammanslagning inverkar på revisionsuppdragets fortsättning eller avslutning under kontraktsperioden. 

tags
Marja-Liisa Ylitalo

Förnamn
Marja-Liisa
Efternamn
Ylitalo
sakkunnig

Kontaktinformation
Telefonnummer
+358 9 771 2083
Ansvarsområden
  • ekonomistyrning
  • revision
  • intern kontroll
  • riskhantering
Organisation
Finlands Kommunförbund rf
Enhet
Kommunalekonomi
Benjamin Strandberg

Förnamn
Benjamin
Efternamn
Strandberg
Sakkunnig

Kontaktinformation
Telefonnummer
+358 9 771 2082
Ansvarsområden
  • finansiering
  • ekonomistyrning
  • andra assisterande upppgifter
Organisation
Finlands Kommunförbund rf
Enhet
Kommunalekonomi
Statistiksakkunniga