Markpolitikens ABC

Inlösningstillstånd

Inlösning som markpolitiskt instrument för kommunen

Miljöministeriet kan med stöd av  99 § i markanvändnings- och bygglagen (MBL) bevilja kommunen tillstånd att lösa in ett område som behövs inom samhällsbyggandet. Med stöd av MBL 100 § kan tillstånd på motsvarande sätt beviljas för inlösning som underlättar genomförande av planer. 

Inlösning av mark som behövs för samhällsbyggande gör det möjligt för kommunen att stödja en förnuftig samhällsutveckling oberoende av markägarnas avtals- eller försäljningsvilja. Samtidigt skapas förutsättningar för jämlikt bemötande av markägarna i konfliktsituationer.

Kommunerna kan överväga om de vill använda sin inlösningsrätt. I praktiken använder sig kommunerna rätt sällan av denna möjlighet. Att inlösningsrätten används relativt sällan återspeglar inte dess betydelse i kommunernas markförvärv. Inlösningsrätten tillsammans med den värdeminskning som lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (inlösningslagen, InlösnL) möjliggör främjar också frivilliga affärer.

I våra förhållanden är inlösning av jordegendom alltid ett stort beslut. Inlösning löser parternas på olika sätt motstridiga synsätt och gör ingrepp i äganderätten. Därför kräver också beredningen och behandlingen av ett inlösningsärende i kommunen särskild omsorgsfullhet.

Nedan följer en redogörelse för de viktigaste frågorna som ska beaktas när kommunen utformar en ansökan om inlösningstillstånd samt för ansökningsbehandlingen.

Kommunens beslut att ansöka om inlösningstillstånd

Kommunfullmäktige beslutar enligt KomL 1 § 2 mom. om ansökan om inlösningstillstånd, om inte fullmäktige med stöd av KomL 14 § har delegerat sin beslutanderätt i saken till en lägre kommunal myndighet. I många kommuner har beslutanderätten delegerats till kommunstyrelsen eller till respektive nämnd. Till ansökan bör det fogas en utredning över eventuell delegering av beslutanderätten.

Ett beslut om ansökan om inlösningstillstånd är till sin karaktär ett förberedande beslut. Det kan därför inte överklagas (HFD:1986:1147).

Anhängiggörande av ett inlösningsärende

Ett inlösningsärende blir anhängigt när kommunens ansökan kommer in till Miljöministeriet. Tillämpningen av inlösningslagens bestämmelse om att lämna värdestegringar obeaktade har kopplats till anhängiggörandet av inlösningsärendet. Enligt InlösnL 31 § kan en värdestegring i situationer som närmare anges i paragrafen lämnas obeaktad under högst 7 år räknat från anhängiggörandet av inlösningsärendet. Värdestegring behandlas i punkten om ersättningar.

Handlingar och utredningar som ska fogas till tillståndsansökan

Det lönar sig att med en gång utforma en genomtänkt ansökan om inlösningstillstånd. Ansökan kan emellertid kompletteras på kommunens eget initiativ eller på ministeriets begäran. En komplettering innebär i allmänhet att markägarna måste höras på nytt, vilket fördröjer beslutet. Kommunen bör därför, åtminstone i oklara fall, kontakta föredraganden för ärendet vid Miljöministeriet redan innan ansökan lämnas in och få anvisningar om hur ärendet anhängiggörs.

När en ansökan om inlösningstillstånd utformas är det fråga om att verkställa ett beslut som gäller ansökan om tillstånd. Uppgiften hör därför till kommunstyrelsen eller den nämnd som uppgiften delegerats till. Vid ansökan om inlösningstillstånd ska den sökande förete en utredning, med stöd av vilken behovet av inlösen kan bedömas eller förekomsten av rätt till inlösen kan konstateras (InlösnL 7 §). Enligt 7 § 2 mom. ska till ansökan fogas vederbörliga kartor och ritningar, en utredning om vederbörande ägare och innehavare samt deras adresser och vid behov uppgifter om planläggningssituationen inom området.

Av bestämmelserna framgår klart att det är den sökande som är skyldig att utreda förutsättningarna för inlösningstillstånd. Det ankommer inte på tillståndsmyndigheten att på eget initiativ skaffa de ytterligare utredningar som behövs som stöd för ansökan. Motiveringarna i ansökan avser att visa att förutsättningarna för inlösning uppfylls. I ansökan bör man tillräckligt grundligt redogöra för faktaunderlaget i ärendet.

Alla sakargument i ansökan om inlösningstillstånd bör för tydlighetens skull läggas fram i en separat ansökningshandling och i eventuella kompletterande bilagor. Det är inte tillrådligt att utforma ansökan så att argumenten presenteras endast som hänvisningar till fullmäktiges eller nämndens protokoll.

Till ansökan ska emellertid fogas en kopia av beslutsprotokollet från respektive kommunala organ. Om beslutanderätten i frågan har delegerats från fullmäktige till kommunstyrelsen eller en nämnd ska en kopia av förvaltningsstadgan bifogas för att visa detta.

Handlingarna ska enligt  InlösnL 7 §  ges in i två exemplar. Ett exemplar av handlingarna blir hos Miljöministeriet och det andra skickas till lantmäterimyndigheterna för förrättning om tillståndet beviljas. Om den sökande skickar in extra kopior kan man i vissa fall påskynda hörandet av markägarna.

Hörande av markägare

Ägare av sådan fast egendom och innehavare av sådan nyttjanderätt som ska inlösas, ska enligt  InlösnL 8 § ges tillfälle att inom utsatt tid ge utlåtande i saken innan inlösningstillstånd utfärdas. Utlåtandet ska ges inom 30–60 dagar.

När ansökan om inlösningstillstånd delges markägare och markinnehavare iakttas förvaltningslagens (434/2003) bestämmelser om delgivning av förvaltningsbeslut och andra handlingar (FörvL 54–63 §).

Ansökningshandlingarna och meddelande om den tid inom vilken utlåtandet ska ges ska enligt InlösnL 9 § delges de ägare och innehavare i området vilkas adresser kan utredas. Delgivningen ska vara bevislig. Ansökan delges övriga genom offentlig delgivning. Den ska offentliggöras på det sätt som kommunala tillkännagivanden offentliggörs inom kommunen. Vid enskilda delgivningar bör kommunen till ansökningen foga ett uppdaterat sammandrag av markägarna och markinnehavarna med adressuppgifter (se även InlösnL 7 §). Om antalet markägare är stort ska en kopia av ansökan och uppgifter om var de fullständiga handlingarna är framlagda sändas till markägarna och markinnehavarna.

För offentlig delgivning skriver Miljöministeriet en kungörelse, utreder betalningen av kostnaderna för kungörelsen med den sökande samt meddelar var de fullständiga ansökningshandlingarna är framlagda.

Miljökonsekvensbedömning och inlösningstillstånd

I InlösnL 5.4 § sägs att om ansökan om inlösningstillstånd gäller ett projekt enligt lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (252/2017 MKB), ska en miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-lagen fogas till ansökningshandlingarna.

Myndigheternas utlåtanden

Om projektet har regional betydelse ska det enligt InlösnL 8 § 2 mom.  begäras utlåtande med anledning av ansökan av landskapsförbundet och närings-, trafik- och miljöcentralen. Av den senare ska utlåtande begäras också när projektet har avsevärd betydelse för miljövården.

Krav på alternativ till inlösning

Enligt andra meningen i InlösnL 4 § 1 mom.  får inlösning inte verkställas, om inlösningens syfte kan uppnås lika lämpligt på något annat sätt (krav på alternativ). Principen förutsätter att kommunen klarlägger att området inte har kunnat förvärvas på frivillig väg. I ansökan ska kommunen lägga fram en tillräcklig utredning över förda affärsförhandlingar.

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD:2006:84) har dragit upp riktlinjerna för förhållandet mellan markpolitiska instrument. Kommunens möjligheter att ingå markanvändningsavtal och ta ut utvecklingskostnadsersättning (MBL 12 a kap.) begränsar inte kommunens möjlighet att använda olika markpolitiska instrument, inte heller minskar de kommunens möjlighet att använda inlösning för markförvärv.

Inlösning på markpolitiska grunder

Enligt MBL 99 § 1 mom.  kan Miljöministeriet, när det allmänna behovet så kräver, bevilja kommunen tillstånd att lösa in ett område som behövs för samhällsbyggande och därtill hörande regleringar eller för kommunens planmässiga utveckling i övrigt. Området kan på så sätt förvärvas genom inlösning redan innan markens värde börjat stiga till följd av planläggningen. När förutsättningarna för tillstånd bedöms, betonas i sådana fall den sökandes skyldighet att utreda grunderna för beviljandet med andra grunder än de som anknyter till planläggningen av området.

Beroende på situationen betraktas som grunder för bedömning av förutsättningarna för tillstånd en utredning över t.ex. kommunens bygg- och råmarkssituation samt efterfrågan och tillgång på mark för olika användningsändamål. Vid behov ska markreserven för olika ändamål utredas separat, t.ex. för byggande av småhus, flervåningshus och industri. För bedömningen av om det finns tillräckligt med mark måste kommunen kunna påvisa efterfrågan på mark för olika ändamål. När det gäller exempelvis småhusbyggandet finns det skäl att lägga fram statistik över antalet sökande av småhustomter under de senaste åren och över antalet tomter som under samma tid har kunnat överlåtas till byggare. För att visa behovet av byggmark under de närmaste åren är det viktigt att också presentera en välgrundad prognos över utvecklingen av kommunens invånarantal samt andra omständigheter som påverkar behovet av byggmark inom de närmaste åren.  

Med stöd av MBL 99 § 1 mom. kan mark inlösas för allt samhällsbyggande, inte bara för byggtomter för olika ändamål utan också för gator, parker och andra behov, såsom småbåtshamnar och avloppsreningsverk. Högsta förvaltningsdomstolen har gett ett årsboksavgörande (HFD:2009:92) om hur bestämmelsen kan tillämpas på inlösning av ett område för industribyggande. Inlösning på markpolitiska grunder som avses i MBL 99 § 1 mom. tillämpas i andra hand i förhållande till den inlösning som syftar till genomförande av en generalplan enligt MBL 99 § 3 mom.

Inlösning för genomförande av landskapsplan

Miljöministeriet kan enligt MBL 99 § 2 mom. ge den myndighet som genomför en plan rätt att lösa in ett område som tagits in i landskapsplanen eller att inskränka nyttjanderätten till området, om detta är nödvändigt för att genomföra landskapsplanen i syfte att tillgodose statens, regionens, samkommunens eller kommunbefolkningens gemensamma behov. I praktiken har kommunerna inte sökt inlösningstillstånd för genomförande av region- eller landskapsplaner. Med stöd av bestämmelsen kan en kommun beviljas inlösningstillstånd också på grannkommunens område, vilket inte är möjligt med stöd av andra tillståndsbelagda inlösningsgrunder enligt MBL.

Inlösning för genomförande av generalplan 

Miljöministeriet kan med stöd av MBL 99 § 3 mom.  bevilja kommunen tillstånd att lösa in ett område som i en generalplan upptas

  1. som trafikled
  2. för bostadsbyggande eller för samhällsbyggande som ansluter sig till bostadsbyggande och som behövs för kommunens planenliga samhällsutveckling
  3. samt ett område som är avsett för en inrättning för kommunen eller samkommunen eller för deras övriga behov.  

I ett område som inlöses för bostadsbyggande eller för samhällsbyggande som ansluter sig till bostadsbyggande kan även ingå ett rekreations- och skyddsområde.

När MBL 99 § 3 mom. tillämpas är kravet på kommunens utredningar inte lika stort i fråga om inlösningsgrunderna som när 1 mom. i samma paragraf tillämpas. I princip är det så att en ändamålsenlig områdesreservering i generalplanen i regel visar att det finns grunder för inlösning.

När det gäller förutsättningarna för beviljande av inlösningstillstånd innehåller bestämmelsen inte längre ett krav på ett uttalat allmänt behov av området för bostadsbyggande och samhällsbyggande som ansluter sig till bostadsbyggande. Samma sak avses dock numera när det förutsätts att ett område behövs för kommunens planenliga samhällsutveckling. Behovet kan visas t.ex. med hjälp av utredningar om kommunens råmarksreserv och om efterfrågan på tomter. Med samhällsbyggande avses i bestämmelsen byggande som gäller arbetsplatser i anslutning till ett bostadsområde, behövlig service och annat liknande.

Inlösningstillstånd kan med stöd av MBL 99 § 3 mom. beviljas på basis av en generalplan med rättsverkningar och en generalplan utan rättsverkningar (MBL 45 §). Av ansökan bör framgå när generalplanen trätt eller träder i kraft.

Inlösning som underlättar genomförande av planer

Kommunen kan med stöd av MBL 100 § beviljas tillstånd att lösa in ett byggnadskvarter eller något annat område som ingår i detaljplanen, om inlösningen är motiverad med tanke på genomförandet av planen och det allmänna behovet kräver det. Bestämmelsen har ersatt de invecklade och onödigt detaljerade inlösningsgrunderna i 52 a § i byggnadslagen (sanering, regleringar för gemensamma behov och områden för tekniska och ekonomiska ändamål), som i praktiken nästan aldrig tillämpades. Den nya bestämmelsen lämpar sig bättre än den tidigare för områden som ska sättas i stånd.

Tillstånd till förhandsbesittningstagande

Kommunen kan ta ett område som ska inlösas i sin besittning först när inlösningsbeslutet har avkunnats vid en inlösningsförrättning och sökanden har betalat den ersättning som bestämts vid förrättningen samt ställt eventuell säkerhet för ytterligare ersättningar. Enligt InlösnL 58 § kan kommunen, när det brådskar med inledandet av arbetena eller det finns andra viktiga skäl, få rätt att ta det område som ska inlösas eller en del av det i sin besittning före den ovan nämnda tidpunkten. Miljöministeriet beviljar tillstånd till förhandsbesittningstagande i anslutning till inlösningstillståndet eller på grundval av en ansökan som kommunen inlämnar senare InlösnL 59 §.

Kommunen bör i sin ansökan lägga fram motiveringar till förhandsbesittningstagande. Brådskande arbeten har enligt lagen ansetts vara framför allt nödvändiga kommunaltekniska arbeten på området. I praktiken är ansökningarna ofta bristfälliga i detta avseende. Ändring i beslut om tillstånd till förhandsbesittningstagande kan inte sökas separat. Därför ska särskild vikt fästas vid motiveringarna till behovet av tillstånd till förhandsbesittningstagande.

Förfarandet behandlas i punkten om förhandsbesittningstagande.

Minneslista för ansökan om inlösningstillstånd

Innehållet i och omfattningen av ansökningarna om inlösningstillstånd varierar beroende på situationen. Minneslistan nedan underlättar ändå utformandet av ansökan och den kan också i tillämpliga delar användas som disposition i ansökan.

  1. Kommunens beslut om att inlösningstillstånd ska sökas
    Utdrag ur fullmäktiges protokoll, eller om beslutanderätten har delegerats, beslutet och utredning över delegeringen av beslutanderätten.
  2. Fastighetsuppgifter
    Förteckning över de fastigheter och outbrutna områden som ska inlösas samt deras arealer. 
    Kartbilaga, där fastigheterna och de outbrutna områdena är markerade. Kartunderlaget ska vara sådant att man genom kopiering får en karta som kan fogas till ministeriets beslut och att man med ledning av den kan markera områdena i terrängen vid inlösningsförrättningen. 
    Utdrag ur fastighets- och lagfartsregistren för de lägenheter som ska inlösas.
  3. Uppgifter om ägare
    Namn och uppdaterade adressuppgifter på ägarna till de områden som ska inlösas.
  4. Affärsförhandlingar
    För att kunna visa att inlösningen är nödvändig ska ansökan innehålla en utredning över kommunens försök att få till stånd frivilliga affärer.
  5. Planläggningssituation
    Utredning över den planläggningssituation som ligger till grund för inlösningen. Plan eller utdrag ur planen som bilaga till ansökan. 
    Utredning över när planen vunnit laga kraft och blivit giltig, se  MBL 200 § 1 mom.
  6. Annan utredning över inlösningsgrunderna
    Tillräcklig utredning över förekomsten av inlösningsgrunder (se ovan).
  7. Utredning som förutsätts för tillstånd till förhandsbesittningstagande 

Utredning över hur brådskande arbetet är eller över andra viktiga skäl.

Beslut om inlösningstillstånd och delgivning av beslutet

I inlösningstillståndet ska nämnas den egendom som inlösningen avser (enligt InlösnL 10 § ). Det område som ska inlösas anges i beslutet om inlösningstillstånd och på den bifogade kartan.

Miljöministeriet skickar beslutet som bevislig delgivning till den sökande. Av beslutet skickas en kopia som bevislig delgivning också till markägarna och innehavarna av nyttjanderätt i området. Tiden för ändringssökande börjar löpa från det att mottagaren fått ta del av beslutet.

Ministeriet skickar beslutet med handlingar också till lantmäteribyrån i fråga, som beordrar inlösningsförrättande. Förrättningsförfarandet behandlas i punkten om inlösningsförfarande. Förrättningen kan inledas också om ändring söks i beslutet om inlösningstillstånd. Förrättningens slutsammanträde får emellertid inte hållas förrän inlösningstillståndet har vunnit laga kraft InlösnL 50 § 2 mom. De fastigheter som är föremål för inlösning meddelas lantmäteribyrån, som därefter ska göra en behövlig anteckning i lagfarts- och inteckningsregistret (InlösnL 77 § 1 mom.).

Sökande av ändring i beslut om inlösningstillstånd

Ändring i Miljöministeriets beslut får sökas genom besvär på laglighetsgrunder till högsta förvaltningsdomstolen så som det anges i FörvaltningsprocessL 8 §. Beslutet får överklagas av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (FörvaltnProcessL 6 §).

Besvär ska anföras inom 30 dagar från den dag då den ändringssökande har fått del av beslutet, men så att delgivningsdagen inte räknas med (FörvaltnProcessL 22 §).

De vanligaste grunderna i markägarnas besvär är invändningar mot förutsättningarna för beviljande av tillstånd och förfarandet. I besvären konstateras ofta t.ex. att det inte är nödvändigt med inlösning eftersom kommunen redan äger tillräckligt med mark som lämpar sig för byggändamål. Likaså konstateras det ofta att kommunen inte har förhandlat med markägarna före ansökan om inlösningstillstånd. 

Högsta förvaltningsdomstolen begär med anledning av besvären utlåtande av Miljöministeriet. Också kommunen har i allmänhet blivit ombedd att avge utlåtande. I högsta förvaltningsdomstolen kan nya grunder som stöd för ansökan inte framläggas. Ärendet avgörs utifrån den utredning som presenteras i samband med behandlingen av tillståndsansökan. Genomtänkta motiveringar i ansökan om inlösningstillstånd får därför självfallet ytterligare tyngd också när ändring söks.