Markanvändningsavtal

Med markanvändningsavtal avses ett avtal mellan kommunen och markägaren som gäller inledande av detaljplanering av markägarens område och parternas inbördes rättigheter och skyldigheter vid genomförandet av planen (markanvändnings- och bygglagen MBL 12 a kap.).

Markägarens deltagande i kommunens kostnader för samhällsbyggandet avtalas i första hand genom markanvändningsavtal. Innehållet i planerna kan man inte avtala om. Ett markanvändningsavtal kan ingås med bindande verkan för parterna först när ett utkast eller förslag till plan har varit offentligt framlagt (MBL 91 b §).

Tillämpning av markanvändningsavtal 

Med begränsningar som ger planläggningsförfarandet första prioritet har man enligt regeringspropositionen inte avsett att begränsa den nuvarande tillämpningen av avtal. Bestämmelserna om utvecklingskostnadsersättning i 12 a kap. i markanvändnings- och bygglagen anger markägarnas kostnadsbaserade skyldighet att delta i genomförandet av planerna. Bestämmelserna begränsar inte möjligheten att genom markanvändningsavtal ingå mer utförliga överenskommelser, som också kan ha andra än kostnadsbaserade grunder, om kommunens och markägarnas respektive skyldigheter när planeringen genomförs (MBL 91 b § 3 mom.). I första hand ska ersättningar enligt ett markanvändningsavtal styras till kostnaderna för samhällsbyggandet.

Vanligtvis avtalas att markägaren ska delta i kommunens kostnader i den utsträckning markägaren beräknas ha nytta av planen. Det är också vanligt att markägaren genom avtal lovar att iaktta exempelvis de mål som ställts upp för kvaliteten och kvantiteten på bostadsproduktionen och tidsplanen för byggandet på planområdet. Kommunen och markägaren kan också avtala om andra frågor som gäller genomförandet av planen, till exempel om att markägaren deltar i byggandet av skolor, daghem och motsvarande tjänster eller om fördelningen av besittningsformerna för bostäder i området. Bestämmelserna om utvecklingskostnadsersättning, bl.a. om kostnaderna som ersättningen grundar sig på, tillämpas inte i avtalssituationer. Parterna kan avtala om kostnaderna i den omfattning de anser vara nödvändigt.

I regeringspropositionen (RP 167/2002) konstateras att kostnadsanknytningen har kunnat vara öppen också i det avseendet att det inte alltid varit fråga om ersättning av kostnader för genomförandet av en planändring.  Den avtalsenliga ersättningen har alltså också kunnat grunda sig på en uppskattning av värdeökningen och en fördelning av denna mellan kommunen och markägaren, baserad på tanken om en summarisk täckning av kommunens kostnader i snitt för motsvarande projekt. I regeringspropositionen sägs att man inte heller i detta avseende haft för avsikt att ändra etablerad praxis genom den ändring av markanvändnings- och bygglagen som trädde i kraft den 1 juli 2003.

Ett markanvändningsavtal kan ingås med bindande verkan för parterna först när ett utkast eller förslag till plan har varit offentligt framlagt. Detta gäller inte avtal om inledande av planläggning (MBL 91 b § 2 mom.).  Före planläggningsprocessen eller i processens inledningsskede kan man ingå bindande avtal endast om inledande av planläggningen och kostnader som ansluter sig till detta.  Avtalen utformas i praktiken parallellt med planläggningsprocessen och då förutses det slutresultat som ställts upp som mål för processen. Avtalen är ändå villkorliga i förhållande till planerna så att de blir bindande endast om planerna träder i kraft.

Markägares skyldighet att delta i kostnaderna för samhällsbyggande

De markägare inom ett område som detaljplaneras vilka har avsevärd nytta av detaljplanen är skyldiga att delta i kommunens kostnader för samhällsbyggandet på det sätt som lagen särskilt anger. Strävan ska vara att avtala med markägaren om markägarens deltagande i kostnaderna (MBL 91 a §). Skyldigheten att delta i kostnaderna för samhällsbyggandet kan skötas via avtal eller så att kommunen av markägaren tar ut en så kallad utvecklingskostnadsersättning (MBL 91 c §).

Markägarna ska behandlas lika i fråga om fullgörandet av skyldigheten att delta i kostnaderna för samhällsbyggandet (MBL 91 a § 2 mom.).  Om en markägare behandlas annorlunda än andra markägare ska det basera sig på att genomförandekostnaderna på området är högre på grund av områdets karaktär än motsvarande kostnader på andra markägares område, eller på andra särskilda orsaker.

Genom markanvändningsavtal kan man utan att bestämmelserna om utvecklingskostnadsersättning utgör en begränsning också i större omfattning avtala om parternas rättigheter och skyldigheter. Markanvändningsavtal kan ingås också då markägaren inte får någon avsevärd nytta och därmed inte i enlighet med lagen är skyldig att delta i kostnaderna för genomförandet av planen.

Markanvändningsavtal framom utvecklingskostnadsersättning

Markanvändningsavtal har blivit etablerad praxis särskilt på områden där stor efterfrågan ökar värdet på planlagda fastigheter och gör det möjligt att täcka åtminstone en del av kostnaderna för genomförandet av planerna med värdestegringen.

Avtalsförfarande är fortsättningsvis det primära alternativet för fördelning av nyttan av och kostnaderna för genomförandet av planer när det gäller planläggning av mark i privat ägo.

Har ingen överenskommelse nåtts med markägaren om markägarens deltagande i kostnaderna för samhällsbyggande, kan kommunen hos markägaren ta ut en sådan andel av de uppskattade kostnaderna för samhällsbyggandet som betjänar bebyggandet av ett planområde vilken har avpassats enligt den värdestegring på en tomt enligt detaljplanen som har uppstått på grund av byggrätt, utökad byggrätt eller ändrade användningsmöjligheter som i detaljplanen har anvisats för tomten (utvecklingskostnadsersättning, MBL 91 c §).

Vid avtalsförhandlingarna ska båda parternas intressen beaktas och man bör överväga vardera partens kostnader och nytta.  När förhandlingar förts, men avtal inte nåtts ska kommunen kunna motivera och verifiera detta.  Avtalsparten ska ges tillräcklig information med beaktande av partens bakgrund, t.ex. om det är fråga om en professionell byggproducent eller en privat markägare.

Markanvändningsavtal och planläggning

Genom ett markanvändningsavtal kan man inte med bindande verkan avtala om innehållet i en plan och man kan inte förbigå den lagstadgade planläggningsprocessen (MBL 91 b §). Planläggningen är som process fristående, primär och oavhängig av kommunens avtalsverksamhet. Innehållet i en detaljplan styrs av kommunens markanvändningsmål i den översiktliga planläggningen, lagens innehållsliga krav, kraven på en lagenligt uppgjord plan och slutresultatet av anknytande procedurer för deltagande, bedömning och beslutsfattande.

Också när avtal tillämpas ska planen beredas och utarbetas enligt det förfarande som anges i markanvändnings- och bygglagen. Där tas kommunens mål för planen, som numera ofta följer markanvändningsmålen i den översiktliga planläggningen, till offentlig behandling redan i utkastsfasen genom förfarandet med deltagande och bedömning. På det sättet kan intressenternas åsikter klargöras och beaktas.

Eftersom kommunen med markanvändningsavtal strävar efter att förbereda sig på slutresultatet av de planer som bereds och att täcka kostnaderna för genomförandet av planerna, utformas avtalen i praktiken parallellt med planläggningsprocessen, och då förutses det slutresultat som ställts upp som mål för processen. Avtalen måste ändå knytas villkorligt till planen så att de blir bindande endast om planen träder i kraft.

Initiativ till avtal

Strävan ska vara att avtala med markägaren om att markägaren deltar i kostnaderna för planen (MBL 91 a § 1 mom.). Avtal om deltagande i kostnaderna ska inte förutsätta att markägaren tar initiativet. Också kommunen kan vara initiativtagare.

Information om markanvändningsavtal

Information om markanvändningsavtal ska ges i samband med att en plan utarbetas (MBL 91 b § 4 mom.). Avsikten att ingå ett markanvändningsavtal ska meddelas i programmet för deltagande och bedömning. Meddelande om markanvändningsavtal ska också ges i planläggningsöversikten (MBL 7 §).

Kommunen kan ibland inse behovet av avtal när planläggningsprocessen redan har nått längre än skedet för deltagande och bedömning. Då SKA information ges på ett sätt som är lämpligt med tanke på intressenternas tillgång till information. Informationen kan ges i anslutning till meddelandet om att en plan bereds.

Avtal om att inleda detaljplanering

Ett markanvändningsavtal kan inte ha bindande verkan för parterna förrän ett utkast eller förslag till plan har varit offentligt framlagt på det sätt som förfarandet för deltagande och bedömning förutsätter enligt lagen. Före planläggningsprocessen eller i processens inledningsskede kan bindande avtal däremot ingås om inledande av planläggning och kostnader som ansluter sig till detta (MBL 91 b § 2 mom.). I avtal om att inleda detaljplanering tas ofta parternas mål för planläggningen fram, men det binder på inget sätt kommunen eller andra parter när detaljplanen utarbetas och godkänns.

Markanvändningsavtal om genomförande av en plan

Först när planläggningen nått det skede att ett utkast eller förslag till plan varit framlagt och man därmed möjliggjort deltagande och offentlig bedömning kan kommunen ingå avtal med bindande verkan i frågor som gäller genomförandet av planen, men inte heller då får kommunen som planläggare förbinda sig till ett visst innehåll i planen.

Markanvändningsavtal och konkurrensutsättning

Vid utarbetandet av markanvändningsavtal har frågan väckts huruvida skyldigheten till konkurrensutsättning enligt lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016), dvs. upphandlingslagen, också gäller innehållet i markanvändningsavtal. Enligt upphandlingslagen är kommunerna och andra offentliga samfund skyldiga att konkurrensutsätta sin upphandling av varor, tjänster och byggprojekt om åtgärden inte sker inom den egna organisationen. Man blir tvungen att i varje enskilt fall avgöra om det i markanvändningsavtalet ingår sådana skyldigheter som förutsätter konkurrensutsättning enligt upphandlingslagen.

Då markanvändningsavtal gäller planläggning av områden och genomförande av planer kan avtalen och deras innehåll variera avsevärt beroende på kommun, planläggningsområde och områdenas ägandeförhållanden. På grund av att avtalsinnehållet varierar kraftigt är det inte möjligt att ge ett generellt svar på när upphandlingslagens konkurrensutsättningsskyldighet gäller vid markanvändningsavtal.

Största delen av de markanvändningsavtal som kommunerna utarbetar har varit och kommer också framöver att vara sådana som bara gäller planläggning av ett område utan att skyldighet att anlägga samhällsteknik överförs från kommunen till markägaren. Avtalen har då ett begränsat innehåll.  Men när kommunen ingår markanvändningsavtal med byggfirmor eller andra stora fastighetsägare kan det vid förhandlingarna om innehållet i planen också bli aktuellt med kommunalteknik och liknande som anläggs av markägaren (omfattande avtalsinnehåll). Även om det av tradition och utifrån lag har varit kommunens uppgift att bygga gator, parker och anläggningar för vattentjänster har kommunen idag möjlighet att via avtal överföra dessa uppgifter till byggfirmor eller andra aktörer. När ett uppdrag ges till ett företag minskar inte kommunens primära ansvar. Det är bara fråga om vem som i praktiken utför arbetet.

Enligt upphandlingslagen är grundprincipen att kommunen är skyldig att konkurrensutsätta uppgifter som utförs utanför den egna organisationen. Därmed är det inte möjligt att genom ett markanvändningsavtal direkt ge privata företag i uppdrag att bygga gator, parker och motsvarande kommunalteknik, eftersom dessa uppgifter i praktiken kan konkurrensutsättas. Frågan är entydig när det gäller objekt som vanligtvis genomförs som separata uppdrag, skilda från övrigt byggande på området.

Ibland är det emellertid motiverat att anlägga ett planlagt område som en enda helhet där byggnader och trafikleder byggs samtidigt och ofta parallellt så att det nästan är omöjligt, oändamålsenligt eller dyrt att strikt skilja de olika arbetsfaserna från varandra. I sådana fall vore det ogynnsamt ur skattebetalarnas synvinkel att uppföra byggnader och anlägga gator och annat som hör till kommunaltekniken som separata projekt. Konkurrensutsättningen skulle inte ge det mervärde den är avsedd att ge.

Eftersom principerna för konkurrensutsättning av olika funktioner inom den offentliga förvaltningen utöver tanken på smidigare marknad också har skapats för att minska den offentliga förvaltningens utgifter, ska också konkurrensutsättning vid markanvändningsavtal bedömas utgående från denna helhet. I Finland har vi under de senaste åren bland annat sett några stora byggobjekt, både bland offentliga sektorns egna projekt och bland partnerskapsprojekt mellan offentliga och privata sektorn, där det varit förnuftigt att låta byggandet av trafikleder med mera ingå i hela byggprojektet, t.ex. vid köpcentrum, myndighetskvarter eller liknande. I sådana situationer kan man inte rimligen förutsätta att en kommunal uppgift särskiljs från projektet enbart på grund av formella konkurrensutsättningsskyldigheter, eftersom den totala nyttan inte skulle täcka de extra kostnaderna för konkurrensutsättningen. Det är befogat att man då inhämtar ett utomstående sakkunnigutlåtande om kostnaderna för ett alternativt utförande.

Observeras bör ändå att största delen av allt byggande som gäller kommunalteknik och liknande fortsättningsvis kommer att utföras på sedvanligt sätt runt om i landet. Alternativen är då fortsättningsvis att kommunen själv sköter byggandet eller via konkurrensutsättning ger uppdraget till privata företag.

Även om ansvaret för det praktiska utförandet överförs på laglig grund, t.ex. i fråga om utvecklingsområden, befriar detta inte kommunen från att iaktta konkurrensutsättnings-skyldigheten.

Gränsdragning mellan fastighetsköp och markanvändningsavtal

Vid fastighetsöverlåtelse och föravtal om fastighetsöverlåtelse tillämpas bestämmelserna i jordabalken (540/1995). Överlåtelse av markområden på basis av ett frivilligt avtal mellan kommunen och en annan avtalspart omfattas alltså av jordabalken. Om man som en del av markanvändningsavtalet också avtalar om fastighetsöverlåtelse ska jordabalken tillämpas på dessa delar av avtalet. Tydligast blir det om man för överlåtelse av markområden i anslutning till markanvändningsavtal gör upp separata föravtal (/överlåtelseavtal) parallellt med bindande markanvändningsavtal. Också i sådana fall bör man beakta eventuella kommande ändringar i utkastet eller förslaget till plan.

Vid överlåtelse av kommunal mark kan det också förekomma situationer där gränsdragningen mellan fastighetsöverlåtelse, föravtal om fastighetsöverlåtelse och markanvändningsavtal inte är tydlig. I praktiken blir detta aktuellt alltid då man i överlåtelseavtalet eller föravtalet har avtalat om sådana frågor som gäller fastighetens framtida bruk och som inte är förenliga med den gällande planen. Utgångspunkten är följande: om man i överlåtelseavtalet eller föravtalet kommer överens om frågor som hänför sig till planen, ska avtalet också följa vad som föreskrivs i markanvändnings- och bygglagen om markanvändningsavtal, där man inte heller med bindande verkan kan avtala om innehållet i planerna. Genom överlåtelseavtal eller föravtal kan man inte kringgå förbudet att avtala om innehållet i en plan. Innan utkastet eller förslaget till plan varit offentligt framlagt kan man inte i överlåtelseavtalet eller föravtalet avtala om sådana frågor som gäller fastighetens bruk (t.ex. byggrätt) och som inte är förenliga med den gällande planen. Information ska också ges på det sätt som förutsätts i markanvändnings- och bygglagen.

Tydligast blir det om man inte alls blandar in planläggningsfrågor i fastighetsöverlåtelser och föravtal. I praktiken rekommenderas därför att man i de fall där överlåtelsen av ett område kräver planändring först, vid behov, ingår ett avtal om att inleda planläggning och efter att planen varit framlagd ingår ett markanvändningsavtal och ett separat föravtal om fastighetsöverlåtelse. Föravtalet görs villkorligt och träder i kraft när planen träder i kraft.

Reglerna om statligt stöd ska beaktas när kommunen överlåter fast egendom i anslutning till markanvändningsavtal. Om kommunen i anslutning till ett markanvändningsavtal överlåter fast egendom till ett företag, ska man beakta bestämmelserna om överlåtelse till gängse pris enligt reglerna om statligt stöd.

Inkludering av vattentjänster i markanvändningsavtal

När avtal om byggande av vattentjänster och om vattentjänstavgifter ingås är grundprincipen att vattentjänstverket enligt lagen om vattentjänster ska vara intressent.

I markanvändnings- och bygglagen ingår inga bestämmelser om sättet att ordna vattentjänster eller ingå avtal om detta. Kostnader för vattentjänster kan inte räknas in i utvecklingskostnadsersättningen (MBL 91 d §).

Enligt 18 § i lagen om vattentjänster kan man inte avtala om anslutningsavgifternas storlek eller om att avgifter inte tas ut. Fastigheten kanske i praktiken ansluts många år senare och grunderna för anslutningsavgifterna kan ha ändrats avsevärt.  

Möjligheterna att förhandla om särskilda ersättningar och kostnadsuttag varierar. Faktorer som inverkar är till exempel om området ligger inom eller utanför vattentjänstverkets verksamhetsområde och om kostnader för byggande senare tas ut i form av anslutningsavgifter.

Godkännande av markanvändningsavtal i kommunen

Fullmäktige kan enligt 91 § i kommunallagen delegera sin rätt att godkänna markanvändningsavtal till en lägre myndighet. Kommunallagen ställer inga hinder för delegering. För att berednings- och planläggningsprocesserna kring ett markanvändningsavtal ska fungera smidigt är det motiverat att fullmäktige delegerar rätten att godkänna avtalet till kommunstyrelsen. Det är dessutom viktigt att markanvändningsavtalet är undertecknat och att beslutet om att godkänna det har vunnit laga kraft innan detaljplanen godkänns av kommunen.

Beredskap angående tvister kring markanvändningsavtal

Ändring i kommunens beslut om markanvändningsavtal kan sökas enligt kommunallagens bestämmelser om kommunalbesvär. Avtalsparterna kan bestrida markanvändningsavtalet genom att väcka privaträttslig talan som avtalstvist i en underrätt eller som förvaltningstvist hos förvaltningsdomstolen, beroende på vilken fråga tvisten gäller. När markanvändningsavtal bereds och behandlas i förvaltningen bör man sträva efter att eliminera eventuella tvistegrunder. För kommunen är det bäst att i markanvändningsavtalet komma överens om hur eventuella meningsskiljaktigheter ska lösas. Innan den detaljplan som avtalet gäller godkänns är det motiverat att vänta på att beslutet om markanvändningsavtalet vinner laga kraft. Annars kan detaljplanen bli godkänd och vinna laga kraft utan att de rättigheter och skyldigheter som avtalats i markanvändningsavtalet blir giltiga.

Ersättning av kostnader för planändring eller stranddetaljplan

Bestämmelserna om ersättning till kommunen för samhällsbyggandet tillämpas förutom på den första detaljplanen för ett område också på detaljplaneändringarna (MBL 204 § och 91 c §). Bestämmelserna kan också tillämpas på områden med stranddetaljplan (MBL 73 § 2 mom.) förutsatt att kommunen har utgifter för samhällsbyggande på planområdet och att markägarna har avsevärd nytta av planen.

Markanvändningsavtal som redskap för markpolitiken

Markanvändningsavtal används i allmänhet när en detaljplan ändras. När kommunen beslutar om den markpolitiska strategin bör kommunen ta ställning bland annat till principerna för användning av markanvändningsavtal.  Etablerad rättspraxis kräver att principbeslutet inte ska fattas som beslut om taxa. Kommunen kan, om den så önskar, i principbeslutet också ange att utvecklingskostnadsersättning används i situationer där man inte når ett markanvändningsavtal. Om kommunen anser att det med tanke på markanvändningen och bland annat kommunens ekonomi är ändamålsenligt att utarbeta en detaljplan för ett område i privat ägo och man inte kan nå ett markanvändningsavtal, kan kommunen också utan principbeslutet tillämpa bestämmelserna om utvecklingskostnadsersättning i 12 a kap. i markanvändnings- och bygglagen.