Inledning

Lagstiftning

Bestämmelser om förvaltningstvång finns i markanvändnings- och bygglagen (MBL, 132/1999), viteslagen (VitesL, 1113/1990) och den allmänna lag som reglerar förvaltningen, det vill säga förvaltningslagen (FörvaltningsL 434/2003). Viteslagen och förvaltningslagen är båda allmänna lagar. Markanvändnings- och bygglagen är en speciallag. Bestämmelserna i de allmänna lagarna tillämpas endast om det inte finns uttryckliga bestämmelser om frågan i speciallagen eller om bestämmelserna i de allmänna lagarna kan anses komplettera speciallagens bestämmelser.

Såväl vid tillsyn som vid utövning av förvaltningstvång ska en myndighet hålla sig inom ramen för sina befogenheter. Myndigheten kan ingripa endast i ärenden där den har befogenheter – inte i ärenden som hör till andra myndigheters befogenheter eller i privaträttsliga ärenden. Befogenheterna kan grunda sig på exempelvis MBL 166 § (underhåll av byggnader), 167 § (uppsnyggning av fastigheter) eller 169 § (lagring utomhus) samt 182 §, som gäller förvaltningstvång. Ofta är det också frågan om olovligt byggande (MBL 125 §), och enligt rättspraxis kan det också vara frågan om en situation som strider mot detaljplanen.

HFD 1986 II 71: I en byggnadsnämnds befogenheter ingick inte att ålägga en person att mot dennes vilja ansöka om tillstånd för byggarbete. Till byggnadstillsynsmyndighetens befogenheter hör i sin tur till exempel inte ärenden som handlar om att ta hand om trädgrenar som sträcker sig till grannens tomt eller om att utövningen av en servitutsrätt hindras.

HFD 5.7.2011 liggare 1929: Enligt en detaljplanebestämmelse skulle tomtgränser som försetts med anteckningen ”en del av tomten som ska planteras” ha en 1,2–2,0 meter hög häck bestående av buskar, eller ett lika högt plank. Ägaren av fastigheten mittemot byggplatsen yrkade att byggnadsnämnden skulle ålägga fastighetsägaren att till nyss nämnda höjd klippa ner en flera meter hög granhäck längs tomtgränsen på det område som enligt planbestämmelsen skulle planteras. Med anledning av ansökan hade nämnden beslutat att den granhäck som avsågs i detaljplanbestämmelsen skulle klippas och att lämplig höjd för den var ca 3,5 meter. Nämnden hade avslagit yrkandet att fastighetsägaren skulle åläggas att klippa ner häcken till 2 meters höjd. HFD ansåg att skyldigheten att klippa ner häcken till den höjden hade kunnat motiveras med MBL 182 § 1 mom. och med bestämmelsen i detaljplanen. Byggnadsnämnden hade emellertid utifrån sina iakttagelser och inom ramen för sin prövningsrätt kunnat avslå yrkandet i övrigt och ålägga fastighetsägaren att klippa granhäcken till den höjd som framgick av beslutet.

I ärenden som gäller förvaltningstvång är det mycket viktigt att följa procedur- och formbestämmelserna i lagen. Det är sannolikt att ett beslut upphävs om ett procedur- eller formfel har skett och ändring söks i beslutet. Om hela förfarandet måste tas om från början, fördröjs hela processen.

Förfarande och myndighetsprövning

Det är kommunens byggnadstillsynsmyndighet som ska bevaka det allmänna intresset i byggverksamhet. Det allmänna intresset kan ses som en slags ”motpart” till byggarens enskilda intresse, men å andra sidan är en enskild grannes intresse inte detsamma som det allmänna intresset. Situationen måste därför bedömas på allmän nivå. Med allmänt intresse avses bland annat en hälsosam och trygg miljö och målen för markanvändningen.

Det hör till byggnadstillsynsmyndighetens befogenheter att besluta om en förpliktelse och att förena den med vite eller hot om tvångsutförande och att döma ut vitet eller verkställa hotet. Båda besluten får överklagas hos förvaltningsdomstolen, och eventuellt hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd.

Till byggnadsinspektörens befogenheter hör att genom byggrådgivning och -handledning utöva tillsyn och uppmana till åtgärder, samt att sköta hörandet vid föreläggande och utdömande av vite eller verkställighet av hot.

I regel har myndigheten prövningsrätt i fråga om utövning av förvaltningstvång. Det finns ingen ovillkorlig skyldighet att ingripa, utan i stället bedöms det utifrån prövning från fall till fall om åtgärder bör vidtas. När prövningsrätt utövas finns det dock skäl att beakta vilken slags förseelse det är fråga om och vilken betydelse den har. Prövningsrätten styrs av de allmänna rättsprinciperna inom förvaltningen (FörvaltningsL 6 §). Det är viktigt att komma ihåg principen om likabehandling, så att man i likartade situationer konsekvent går till väga på samma sätt.

I vilket skede ska myndigheten då ingripa i ett förfarande som strider mot lag eller mot bestämmelser, föreskrifter eller beslut som utfärdats med stöd av lag? Myndigheten måste ingripa om förseelsen inte är ringa eller om det allmänna intresset förutsätter att myndigheten ingriper; till exempel bör myndigheten i allmänhet ingripa om byggande sker utan lov (se till exempel biträdande justitiekanslerns (BJK) avgörande 12.4.1996 och biträdande justitieombudsmannens (BJO) avgörande 19.5.2004).

I markanvändnings- och bygglagen finns det för vissa situationer tvingande bestämmelser, vilket innebär att myndigheten inte har prövningsrätt.

Enligt MBL 166.3 § ska det bestämmas att en byggnad ska rivas eller användningen av den förbjudas, om byggnaden utgör en uppenbar fara för säkerheten.

I MBL 170 § föreskrivs att om ett påbörjat byggnadsarbete eller en annan åtgärd inte slutförts förrän tillståndet eller myndighetens godkännande förfaller, ska den som saken gäller åläggas att inom utsatt tid slutföra arbetet eller vidta andra åtgärder som är nödvändiga med tanke på hälsan, säkerheten eller den olägenhet eller störning som orsakas miljön.

Ett ärende som gäller beviljande av tillstånd och beslut om förvaltningstvång kan inte behandlas samtidigt, eftersom lagbestämmelserna om hörande, delgivning av beslut och ändringssökande är olika i de båda ärendena. (HFD 1978 II 94)

Den omständigheten att ett annat förfarande har inletts kan hindra utövning av förvaltningstvång.

HFD 1990 A 75: Att en ansökan om tillstånd till undantag med syftet att rätta till ett lagstridigt tillstånd var anhängig var inte ett juridiskt hinder för vidtagande av åtgärder enligt 144 § i byggnadslagen.

HFD 2014:70: HFD konstaterade bland annat att med hänsyn till 12 § i viteslagen och 6 § i förvaltningslagen hade nämnden inte haft möjlighet att med stöd av såväl markanvändnings- och bygglagen som avfallslagen ålägga X att från fastigheten bortskaffa föremål som tagits ur bruk, när bägge huvudförpliktelserna i praktiken gällde samma föremål och man inte hade utrett om det vite som satts ut för fullgörandet av det första åläggandet borde ha dömts ut.

Tidens gång är inte ett absolut hinder för utövning av förvaltningstvång. Huruvida förvaltningstvångsförfarande ska inledas ska bedömas från fall till fall. Ett sådant förfarande är möjligt åtminstone när det finns ett vägande och av allmänt intresse motiverat skäl för det.

HFD 2016:91: A hade på 1970-talet för fritidsbruk uppfört byggnader på en cirka 200 kvadratmeter stor holme.

HFD hade att ta ställning till om kommunens bygg- och miljönämnd vid hot om vite hade kunnat förplikta A:s dödsbo, som numera ägde holmen, att avlägsna byggnaderna från holmen med hänvisning till att det inte fanns sådana lov för dem som föreskrivs i markanvändnings- och bygglagen.

Enligt den utredning som lämnats i saken fanns det inte bygglov för byggnaderna. Ett muntligt tillstånd som kommunen eventuellt gett på 1950-talet ansågs inte ha betydelse för bedömningen av om lov fanns för byggnaderna, som uppförts under den dåvarande byggnadslagens giltighetstid på 1970-talet eller eventuellt senare. Den till storleken anspråkslösa holmen var belägen på ett område som i den gällande generalplanen anvisats som MU-område och där det enligt planbestämmelserna inte fick byggas något.

HFD ansåg att nämnden med hänsyn till ovan nämnda omständigheter hade haft ett vägande och av allmänt intresse motiverat skäl att bestämma att byggnaderna på holmen skulle avlägsnas, trots att dessa funnits där i flera tiotals år utan att myndigheterna hade ingripit.

HFD 1992 A 78: En liten fritidsbostad hade år 1960 utan bygglov uppförts på en tillandning. Byggnadstillsynsmyndigheterna hade först år 1990 vidtagit tvångsåtgärder, på initiativ av en granne. Under dessa omständigheter skulle avsaknaden av ett byggnadslov betraktas som ett ringa fel.

HFD 1976 A I 4: En fritidsbyggnad hade uppförts utan bygglov redan år 1951 och myndigheterna hade före år 1970 inte vidtagit åtgärder för att avlägsna byggnaden. Den fastighet där byggnaden var belägen anslöt sig till ett redan bebyggt område, och vägförbindelse samt vatten och avlopp gick att ordna. Med hänsyn till det ovan anförda och med beaktande av byggnadens beskaffenhet skulle det betraktas som ett ringa fel att låta byggnaden stå kvar, och det fanns ett särskilt skäl att inte vidta med 144 § i byggnadslagen förenliga åtgärder för att avlägsna byggnaden.