Värdepappersplaceringar och skötseln av tillgångar i kommunsektorn

Kommunerna har genom tiderna gjort mycket traditionella värdepappersplaceringar: största delen av placeringarna har gjorts i ränteinstrument, särskilt statliga lån och penningmarknadsinstrument, medan andelen aktier och andra mer riskabla objekt i regel utgjort 10–30 %.

Finansmarknaden samt ränte- och aktiemarknadens grundkonstellationer har förändrats efter finanskrisen som började år 2008. Framför allt statliga lån har betraktats som riskfria; riskerna och avkastningen för andra objekt har jämförts med dem. Så är ändå inte längre fallet i alla stater. På grund av den rekordlåga räntenivån är avkastningspotentialen för de statliga lånen anspråkslös, men ränterisken betydande om räntorna eventuellt höjs. Det är svårare än tidigare att överhuvudtaget få någon avkastning.

Avkastningsförväntningarna och riskerna samt valet av produkt eller tjänst måste alltid ställas i relation till det rådande marknadsläget. Till exempel för 10–15 år sedan fanns det inte nödvändigtvis något behov av att placera i mer riskfyllda objekt, då man kunde få avkastning också med liten risk. Nu måste man fundera på hurdan tilläggsrisk eller helt ny risk som kan accepteras för att placeringen ska ge avkastning. Den exceptionella situationen efter finanskrisen har i vissa sammanhang kallats ”det nya normalläget”. Situationen varar ändå knappast för evigt. Någon vacker dag kommer man igen att kunna få skälig avkastning också med liten risk.

Finansmarknadens utveckling, regleringen, omvälvningarna inom bankteknologin och trycket på förändringar bland aktörerna i finansbranschen betyder att det också fortsättningen kommer att ske produktutveckling och växlingar i förhållandet mellan avkastningskällorna och riskerna. Alla nya produkter och tjänster lämpar sig ändå inte nödvändigtvis som sådana för kommunernas behov. Förändringarna aktualiserar nämligen också principiella frågor i kommunernas placeringsverksamhet: Kan en kommun ta samma risker som andra placerare och hur har det i så fall motiverats? Hurdan avkastning finns det skäl och möjligheter att eftersträva och med vilka metoder? Kan placeringar ge ekonomiskt spelrum med identifierbara och godtagbara risker? Identifieringen av risker, riskhanteringsmetoderna och bestämningen av hur placeringarna lämpar sig för kommunens egna behov är viktiga frågor.

Det är bra att se på kommunens tillgångar och skötseln av dem också i ett större perspektiv, eftersom det inte går att undvika beröringspunkter med kommunernas skuldsättning, som diskuterats flitigt i den offentliga debatten. Det finns skäl att betona att det som motvikt till kommunens skulder också finns mycket avkastningspotential i kommunernas tillgångar, både i form av konkreta penningströmmar (räntor, vinstutdelning) och i form av mer livskraft och välfärd för kommunen. Ju mer omsorgsfullt och konsekvent tillgångarna sköts, desto bättre realiseras potentialen.

Borde värdepappersplaceringarna behandlas på något annat sätt än kommunens övriga tillgångar?  Det har framförts tankar om att placeringar i värdepapper inte skulle vara godtagbara när kommunen har skulder. Avgörande är ändå hur värdepappersplaceringarna kompletterar och stöder kommunens övriga tillgångar och verksamhet och att man känner till och kan hantera riskerna. Många kommuner skulle bli skuldfria om de realiserade sina tillgångar. Man kan ändå fundera på om en realisering är god skötsel av ekonomin, framför allt om den avkastning som tillgångarna ger är större än kostnaderna för främmande kapital.

På det hela taget betonas kommunens ägarpolitik. Den viktigaste grunden för ägande är att kommunen ska få en tillräcklig avkastning på sina (kapital)placeringar eller att förutsättningar för service ska skapas. En effektiv ägarpolitik förutsätter att kommunen definierar vilka mål som gagnas av respektive ägande, hur effektivt och ekonomiskt ägandet utnyttjas och hur dess värde tryggas.

I den nya kommunallagen är de direkta bestämmelserna om placeringsverksamhet oförändrade. Kommunens verksamhet ses i lagen som en omfattande helhet och definieras så att den utöver den juridiska kommunkoncernen också omfattar samarbete mellan kommuner samt verksamhet som baserar sig på ägande, avtal eller finansiering. Ägarpolitiken styr också besluten om placeringsverksamhet i de kommunägda bolagen.

Utgångspunkten för placeringsverksamheten och skötseln av tillgångarna kan anses vara att varje kommun eller kommunal aktör som gör placeringar iakttar gällande lagstiftning och de egna principer som utformats för ändamålet. Däremot går det inte att ge allmängiltiga anvisningar om den praktiska placeringsverksamheten eller vilka val som borde göras, eftersom kommunerna är olika och har varierande behov.

Utgående från den utveckling som skett har Kommunförbundet uppdaterat sin publikation ”Kunnan ja kuntayhtymän varallisuuden hoito, sijoitustoiminta ja niiden perusteista päättäminen”. Den är avsedd att stödja beredningen av beslut som gäller placeringsverksamheten i kommunerna och i andra kommunala organisationers organ. I publikationen behandlas separat placeringar som stöder kommunens verksamhet och placeringar av likvida medel, med huvudbetoningen på det senare. Också skötseln av kommunens totala tillgångar behandlas i viss utsträckning. I bilagan ges ett exempel på ett fullmäktigebeslut om grunderna för placeringsverksamheten.

Den första upplagan av publikationen utkom år 2002. Bakgrunden var en ändring i kommunallagen (13 § 2 mom.) genom vilken fullmäktige fick i uppgift att besluta om grunderna för placeringsverksamheten. Bestämmelsen gäller fortfarande och tillämpas på samma sätt som tidigare. Däremot påverkar förändringarna på finansmarknaden principerna och kriterierna för placeringsbesluten – dvs. just de saker som fullmäktige bör vara på det klara med.

Publikationen  kan beställas från Kommunförbundets nätbokhandel på adressen http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=3241
Pdf-publikationen kostar 15 euro och den tryckta 18 euro. Publikationen utkommer också på svenska.