Samarbete mellan kommuner och samkommuner

Samkommuner

Kommuner kan komma överens om att låta en samkommun sköta någon uppgift för deras räkning. En samkommun är en självständig juridisk person med ett verksamhetsområde som framgår av grundavtalet. Samkommunen har egna organ och egen personal. Den är en form av offentligrättsligt samarbete mellan kommuner. 

En samkommun bildas genom ett grundavtal som medlemskommunernas fullmäktige godkänner. Den sköter för sina medlemskommuners räkning de uppgifter som framgår av grundavtalet.

Det finns särskilda bestämmelser om kommunernas skyldighet att inom en given sektor och på ett visst område höra till en samkommun. Till exempel sjukvårdsdistrikt (fram till slutet av 2022) och landskapsförbund är så kallade obligatoriska samkommuner. De flesta samkommuner är ändå frivilliga samkommuner som kommunerna inte behöver höra till enligt lagen.

Samkommunerna verkar inom många olika sektorer i kommunerna.
 
Bestämmelser om samkommuner finns i 8 kap. 55–64 § i kommunallagen (410/2015).  

Att beakta i övergångsbestämmelserna i kommunallagen

Samarbetsavtalen mellan kommuner, inklusive grundavtalen för samkommuner, ska uppdateras före utgången av 2023 så att de överensstämmer med 8 kap. i kommunallagen.

Bestämmelser om ändring av grundavtalet för en samkommun finns i 57 § i kommunallagen. Där föreskrivs det att om inte något annat bestäms i grundavtalet kan grundavtalet ändras, om minst två tredjedelar av medlemskommunerna understöder en ändring och deras invånarantal är minst hälften av det sammanräknade invånarantalet i samtliga medlemskommuner. 

Kommunallagen från 1995 gav inte möjlighet till att avtala om saken i grundavtalet, så om inte motsvarande ändring görs i grundavtalet, ska ändringar i avtalet i princip göras med den majoritet som bestäms i kommunallagen.

Bildande av en samkommun och grundavtal

Enligt 55 § i kommunallagen bildas en samkommun genom ett grundavtal mellan kommunerna. Grundavtalet för en samkommun godkänns av medlemskommunernas fullmäktige. Grundavtalet är uttryckligen ett avtal mellan kommuner. Den samkommun som bildas genom avtalet är däremot inte part i avtalet.

En samkommun anses ha bildats när avtalet godkänts av fullmäktige i samtliga kommuner som är med om att bilda samkommunen. Enligt 55 § i kommunallagen kan en samkommun förvärva rättigheter och ingå förbindelser samt föra talan i domstolar och hos andra myndigheter.

I 56 § i kommunallagen föreskrivs om vad grundavtalet för en samkommun åtminstone ska innehålla. I grundavtalet ska det åtminstone bestämmas om

  1. samkommunens namn, hemort och medlemskommuner
  2. samkommunens uppgifter samt vid behov om överföringen av organiseringsansvaret enligt 8 §
  3. antalet representanter vid samkommunsstämman eller antalet ledamöter i samkommunsfullmäktige eller något annat organ som utövar den högsta beslutanderätten samt om grunderna för rösträtten
  4. samkommunens övriga organ samt om organens uppgifter och beslutanderätt och sammankallandet av dem
  5. vilket av samkommunens organ som bevakar samkommunens intressen, representerar samkommunen och ingår avtal för dess räkning
  6. medlemskommunernas andelar i samkommunens grundkapital och tillgångar samt deras ansvar för samkommunens skulder samt om annat som gäller samkommunens ekonomi
  7. granskningen av samkommunens förvaltning och ekonomi
  8. ställningen för en medlemskommun som utträder ur samkommunen och för de medlemskommuner som fortsätter verksamheten
  9. förfarandet vid upplösning och likvidation av samkommunen
  10. det förfarande genom vilket samkommunens underskott täcks i en situation där medlemskommunerna inte har godkänt det avtal om balanseringen av samkommunens ekonomi som avses i 119 § 2 mom.
  11. ett system för att följa ekonomin och verksamheten och om rapporteringen till medlemskommunerna.

I grundavtalet kan det också bestämmas att ledamöterna och ersättarna i andra organ än samkommunsstämman ska vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna och om att kvalificerad majoritet krävs för beslutsfattandet i ärenden som bestäms i avtalet.

Om grundavtalet bereds omsorgsfullt kan man undvika många svårigheter – det är lättare att tillämpa ett väl utarbetat avtal i samband med utträde ur eller upplösning av samkommunen eller andra förändringar under avtalsförhållandet. En god avtalsberedning är ett effektivt sätt att förebygga problem.

Vår publikation Mall för grundavtal för samkommuner uppdateras. En ny version blir klar i början av 2023.

Förvaltningsmodeller för samkommuner: samkommunsfullmäktige, samkommunsstämma och modellen med endast ett organ

Enligt 58 § i kommunallagen utövas samkommunens beslutanderätt av samkommunsfullmäktige eller samkommunsstämman.

I en samkommun med endast ett organ, om vilken föreskrivs i 61 §, fördelar sig beslutanderätten mellan medlemskommunerna och samkommunens organ på det sätt som bestäms i grundavtalet.

En samkommun kan också ha andra organ enligt vad som bestäms i grundavtalet. Medlemskommunerna kan överväga om de vill bestämma samkommunens organisations- och förvaltningsstruktur på ett uttömmande sätt i grundavtalet. Medlemskommunerna kan ge det organ som utövar den högsta beslutanderätten i samkommunen rätt att besluta om de övriga organen. I så fall ska en bestämmelse om detta införas i grundavtalet.

I grundavtalet kan medlemskommunerna också i detalj avtala om organisationsstrukturen och organens uppgifter.

Dessa andra organ ska ges en sammansättning som svarar mot den andel röster olika grupper som är representerade i medlemskommunernas fullmäktige fått inom samkommunens område vid kommunalvalet med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt vallagen. Detta innebär att understödet för de olika grupperna i medlemskommunerna i kommunalvalet beaktas proportionellt.

Samkommunsfullmäktige

I samkommuner med samkommunsfullmäktige utövas samkommunens högsta beslutanderätt av samkommunsfullmäktige. Under samkommunsfullmäktige lyder i allmänhet samkommunsstyrelsen.

Bestämmelser om samkommunsfullmäktige finns i 59 § i kommunallagen. På samkommunsfullmäktige tillämpas vad som föreskrivs om fullmäktige. Ledamöterna till samkommunsfullmäktige utses av kommunen på det sätt som föreskrivs i grundavtalet.

I 64 § i kommunallagen föreskrivs om hur bestämmelser som gäller kommunerna tillämpas på samkommunerna. På samkommunerna tillämpas bland annat 14 §, 18 § och 19 § i kommunallagen som gäller fullmäktiges uppgifter, ordförande och vice ordförande samt fullmäktigegruppen och stödjandet av dess verksamhet. På samkommuner tillämpas också det som föreskrivs om besluts- och förvaltningsförfarande i 12 kapitlet i kommunallagen. 

Samkommunsfullmäktiges uppgifter

Samkommunsfullmäktige ansvarar för samkommunens verksamhet och ekonomi samt utövar samkommunens beslutanderätt.

Samkommunsfullmäktige fattar beslut om

  • förvaltningsstadgan
  • budgeten och ekonomiplanen
  • principerna för ägarstyrningen samt koncerndirektiv
  • de mål för verksamheten och ekonomin som sätts upp för affärsverk
  • grunderna för skötseln av tillgångarna och för finansierings- och placeringsverksamheten
  • grunderna för den interna kontrollen och riskhanteringen
  • de allmänna grunderna för de avgifter som tas ut för tjänster och andra prestationer
  • ingående av borgensförbindelse eller ställande av annan säkerhet för annans skuld
  • valet av ledamöter i organ
  • grunderna för de förtroendevaldas ekonomiska förmåner
  • valet av revisorer, godkännande av bokslutet och ansvarsfrihet 
  • annat som fullmäktige enligt gällande bestämmelser eller föreskrifter ska besluta om.

Bestämmelserna om kommunstrategin i 37 § i kommunallagen tillämpas inte på samkommuner.

Samkommunsstämman

I samkommuner med samkommunsstämma har samkommunsstämman den högsta beslutanderätten. Under samkommunsstämman lyder i allmänhet samkommunsstyrelsen. Bestämmelserna om kommunfullmäktige tillämpas i regel inte direkt på samkommunsstämmor, utan stämmans uppgifter och befogenheter ska bestämmas närmare i grundavtalet. I grundavtalet fastställs också förhållandet mellan samkommunsstämman och samkommunsstyrelsen.

Bestämmelser om samkommunsstämman finns i 60 § i kommunallagen. Om samkommunens beslutanderätt utövas av samkommunsstämman, ska stämman hållas minst två gånger om året.

Representanterna vid samkommunsstämman utses av medlemskommunernas kommunstyrelse eller av något annat kommunalt organ enligt beslut av medlemskommunernas fullmäktige. Medlemskommunerna utser sina representanter särskilt till varje stämma. 

Samkommunsstämmans uppgifter

Samkommunsstämman ska åtminstone

  • besluta om samkommunens budget och ekonomiplan
  • godkänna samkommunens förvaltningsstadga
  • välja samkommunens organ
  • fatta beslut om grunderna för de förtroendevaldas ekonomiska förmåner
  • utse revisorer 
  • fatta beslut om godkännande av bokslutet samt ansvarsfrihet.

Uppgifterna motsvarar alltså i huvudsak kommunfullmäktiges och samkommunsfullmäktiges uppgifter. I grundavtalet kan samkommunsstämman vid behov också ges andra uppgifter än de som uttryckligen nämns i lagen.

På offentlighet vid samkommunsstämmor tillämpas vad som i 101 § föreskrivs om offentlighet vid fullmäktigesammanträden.

På jäv för representanter vid samkommunsstämman tillämpas vad som i 97 § föreskrivs om jäv för fullmäktigeledamöter.

Samkommun med endast ett organ

I 61 § i kommunallagen föreskrivs om samkommuner med endast ett organ. När det är fråga om annat samarbete än det lagstadgade kan kommunerna besluta att samkommunen har endast ett organ. Då fördelar sig beslutanderätten mellan medlemskommunerna och samkommunens organ på det sätt som bestäms i grundavtalet. Organet svarar för samkommunens verksamhet och förvaltning samt skötseln av samkommunens ekonomi. I modellen med endast ett organ är samkommunens enda organ – utöver den obligatoriska revisionsnämnden – i allmänhet samkommunsstyrelsen. I en samkommun med endast ett organ kan det vara befogat att i grundavtalet delegera beslutanderätt också till medlemskommunernas fullmäktige i större utsträckning än i de övriga modellerna.

Uppgifterna för en samkommun med endast ett organ

I en samkommun med endast ett organ ska medlemskommunerna åtminstone

  • utse ledamöter i det organ som avses i 1 mom.
  • utse ledamöter i revisionsnämnden och välja revisionssammanslutning
  • besluta om godkännande av bokslutet och om ansvarsfrihet på det sätt som bestäms i grundavtalet.

I det grundavtal som gäller en samkommun med endast ett organ ska det utöver det som anges i 56 § dessutom bestämmas hur beslutsfattandet i samkommunen ordnas i situationer där medlemskommunerna inte har fattat överensstämmande beslut i ett ärende som omfattas av medlemskommunernas beslutanderätt.

Kravet på politisk proportionalitet tillämpas inte på sammansättningen i det enda organet.

Samkommunens förvaltning

Enligt 2 § i kommunallagen tillämpas kommunallagen, om inte något annat föreskrivs genom lag, på ordnandet av kommunens förvaltning och ekonomi samt på sådan verksamhet i kommunen som avses i 6 § 2 mom. Kommunallagens bestämmelser om kommunkoncernen och kommunens verksamhet tillämpas på samkommuner (6 §).  En sammanslutning där kommunen har bestämmande inflytande enligt 1 kap. 5 § i bokföringslagen (1336/1997) är kommunens (samkommunens) dottersammanslutning. Kommunen/samkommunen och dess dottersammanslutningar bildar en kommunkoncern. Utöver kommunens och kommunkoncernens verksamhet omfattar kommunens/samkommunens verksamhet även deltagande i samarbete mellan kommunerna samt övrig verksamhet som grundar sig på ägande, avtal och finansiering.

Samkommunens verksamhetsområde bestäms i grundavtalet. Samkommunen kan endast sköta sådana uppgifter som anses höra till kommunens kompetensområde. Kommunens uppgifter regleras i 7 § i kommunallagen. Till kommunens uppgifter hör de uppgifter som kommunen åtagit sig inom ramen för sin självstyrelse, kommunens allmänna kompetens, och kommunens lagstadgade uppgifter, specialreglerad kompetens.

Kommunen kan med stöd av avtal även åta sig att sköta andra offentliga uppgifter än sådana som hör till dess självstyrelse. Dessa uppdragsbaserade uppgifter kan grunda sig på speciallagstiftning och höra till uppgifterna för någon annan offentlig sammanslutning, såsom staten, församlingen eller FPA. Det finns skäl att nämna sådana uppgifter i grundavtalet.

Samkommuner kan bedriva samarbete enligt kommunallagen med kommuner eller andra samkommuner.

Överföring av organiseringsansvaret

Utöver samkommunens uppgifter ska grundavtalet vid behov också innehålla bestämmelser om överföring av organiseringsansvaret från medlemskommunerna till samkommunen enligt 8 § i kommunallagen. Tydligast blir det om man i avtalet entydigt anger om organiseringsansvaret överförs eller inte. Vid lagstadgat samarbete övergår organiseringsansvaret alltid till samkommunen.

Samkommunen kan antingen själv producera de tjänster som hör till samkommunens organiseringsansvar eller enligt avtal skaffa dem av andra tjänsteproducenter. När samkommunen skaffar lagstadgade tjänster av någon annan tjänsteproducent kvarstår det organiseringsansvar som avses i 8 § 2 mom. hos samkommunen (9 § i kommunallagen). Samkommunen kan vara delägare i ett bolag eller medlem i olika sammanslutningar. Då finns det skäl att i grundavtalet införa preciserade bestämmelser om principerna för skötseln av samkommunens uppgifter också till denna del.  

Antal ledamöter

I grundavtalet ska det enligt 56 § i kommunallagen bestämmas om antalet representanter vid samkommunsstämman eller antalet ledamöter i samkommunsfullmäktige eller något annat organ som utövar den högsta beslutanderätten samt om grunderna för rösträtten. Antalet ledamöter i organet kan anges direkt i grundavtalet eller bindas exempelvis till kommunernas invånarantal eller andel av grundkapitalet eller till utnyttjandet av tjänster under en viss tidsperiod. 

Rösträtt

I grundavtalet ska kommunerna avtala om hur och enligt vilken grund rösträtten fördelas mellan medlemskommunerna. Varje representant kan ha en röst, men rösträtten kan också variera. Medlemskommunerna bestämmer om grunden för rösträtten. Vanligen utgörs grunden av invånarantalet, andelen av grundkapitalet eller till exempel utnyttjandet av samkommunens tjänster under en viss tidsperiod.

I grundavtalet ska kommunerna avtala om grunderna för rösträtten. Det räcker inte med att direkt ange antalet röster för respektive kommun (HFD 20.10.1994 L 5087).

Kommunerna kan också avtala om begränsningar i rösträtten. Avsikten kan till exempel vara att begränsa en stor medlemskommuns bestämmanderätt i samkommunen. I grundavtalet ska det preciseras om avsikten är att den totala rösträtten ska begränsas mellan dem som är närvarande vid ett sammanträde eller i förhållande till samtliga medlemskommuners sammanlagda antal röster. De rättigheter och skyldigheter som följer av medlemskapet i samkommunen ska vara i balans. Det får inte råda ett oskäligt stort missförhållande mellan medlemmarnas rösträtt och grunderna för betalningsandelarna.

Rösträtten kan fördelas lika mellan kommunens representanter eller mellan de representanter för kommunen som är närvarande vid sammanträdet. I synnerhet vid samkommunsstämmor kan det vara befogat att en enda representant använder kommunens samtliga röster.

Ändring av grundavtalet för en samkommun

En ändring av grundavtalet är en fråga för medlemskommunerna, eftersom grundavtalet är ett avtal mellan kommunerna.

Om inte något annat bestäms i grundavtalet kan grundavtalet ändras, om minst två tredjedelar av medlemskommunerna understöder en ändring och deras invånarantal är minst hälften av det sammanräknade invånarantalet i samtliga medlemskommuner (57 § i kommunallagen).

Vid lagstadgat samarbete kan en medlemskommun dock inte utan sitt samtycke åläggas att delta i skötseln av nya frivilliga uppgifter och i kostnaderna för dem.

Beslut om att ta med en ny medlemskommun, vilket alltid också innebär en ändring av grundavtalet, ska alltid fattas av medlemskommunernas fullmäktige.

Paragrafen om ändring av grundavtalet för en samkommun kan inte tillämpas utan problem på sådana affärsverkssamkommuner som har en eller flera samkommuner som medlemmar. Villkoret med invånarantalet i medlemskommunerna kan inte tillämpas direkt på en samkommun som är medlem. Ett juridiskt säkert alternativ vid ändring av grundavtalet för en sådan affärsverkssamkommun är att alla medlemmar fattar samstämmiga beslut.

Utträde ur en samkommun

Bestämmelser om utträde ur en samkommun finns i 62 § i kommunallagen. Om inte något annat har bestämts i grundavtalet, sker utträdet vid utgången av ett kalenderår, sedan medlemskommunen har anmält utträdet minst ett år tidigare.

Medlemskommunerna har rätt att utträda ur en samkommun som bildats för frivilligt samarbete. Ur en samkommun för lagstadgat samarbete är ett utträde inte möjligt, om de kommuner som ska ingå i samkommunen bestäms i lag eller genom ett beslut som fattats med stöd av lag.

Enligt 56 § i kommunallagen ska grundavtalet innehålla bestämmelser om ställningen för en medlemskommun som utträder ur samkommunen och för de medlemskommuner som fortsätter verksamheten. I grundavtalet ska det också bestämmas om medlemskommunernas andelar i samkommunens grundkapital och tillgångar samt deras ansvar för samkommunens skulder samt om annat som gäller samkommunens ekonomi. Nettoförmögenheten beräknas genom att man från samkommunens tillgångar drar av skulder och avsättningar. 

I grundavtalet ska det finnas bestämmelser om ställningen för en medlemskommun som utträder ur samkommunen och för de kommuner som fortsätter verksamheten. Speciellt viktigt är det att ta ställning till hur den utträdande medlemskommunens andel av grundkapitalet och ansvar för samkommunens skulder och andra förbindelser, såsom pensionsansvar, behandlas vid ett utträde. Grundavtalet ska innehålla bestämmelser om hur de ekonomiska förhållandena mellan den utträdande kommunen och de medlemskommuner som fortsätter verksamheten ska lösas vid utträdet.

Avtalet kan också innehålla andra villkor om förfarandet vid utträde som medlemskommunerna anser behövliga. Avtalsvillkoren kan dock inte begränsa en medlemskommuns rätt att utträda ur samkommunen.

I grundavtalet kan det till exempel bestämmas att en medlemskommun som utträder ur samkommunen ska få sin andel av nettoförmögenheten eller en del av den. Det finns skäl att beakta också möjligheten att nettoförmögenheten är negativ. Det innebär i praktiken betalningsskyldighet för den utträdande kommunen.

Avtalsbestämmelserna får inte medföra en oskälig ställning för den utträdande kommunen eller de kommuner som blir kvar i samkommunen. 

Grundavtalsbestämmelser om medlemskommunernas andelar och ansvar bör vara så exakta som möjligt, så att tolkningssituationer kan undvikas.

Upplösning av samkommunen och likvidation

Enligt 56 § i kommunallagen ska medlemskommunerna i grundavtalet avtala om förfarandet vid upplösning och likvidation av samkommunen. I bestämmelserna om upplösning kan parterna bland annat ta ställning till vem som ansvarar för likvidationsförfarandet och hur samkommunens tillgångar, skulder och ansvarsförbindelser behandlas vid en upplösning.

Det är ändamålsenligt att göra upp ett särskilt avtal om detaljerna vid en upplösning, vilket godkänns av medlemskommunernas fullmäktige. I detta sammanhang bör också de avtal som samkommunen ingått beaktas. Samkommunen bör se till att avtalshanteringen hålls uppdaterad så att man har aktuell information om rättigheterna och skyldigheterna om samkommunen upplöses. När avtal ingås finns det skäl att i avtalsvillkoren beakta den eventualiteten att samkommunen upplöses och möjligheterna att säga upp eller överföra avtalen.

Till likvidationen hör utredning av tillgångar och skulder, godkännande av kostnaderna för likvidationen och eventuellt också åtgärder i anknytning till försäljning, överlåtelse och skydd av egendom. Likaså bör till exempel överföringen av ansvaret för personregister som samkommunen besitter utredas. 

Upplösning kräver behandling i medlemskommunernas fullmäktige

Samkommunen har bildats genom ett avtal som medlemskommunernas fullmäktige godkänt. Därför är det också medlemskommunernas fullmäktige som beslutar om upplösning av samkommunen och godkänner det eventuella upplösningsavtalet och likvidationen. I upplösningsavtalet kan medlemskommunerna vid behov mer detaljerat än i grundavtalet komma överens om fördelningen av tillgångar och skulder. När medlemskommunernas fullmäktige har godkänt likvidationen anses samkommunen vara upplöst.

Det finns olika alternativ för behandling av samkommunens sista bokslut och för beviljande av ansvarsfrihet för de redovisningsskyldiga i den samkommun som upplöses. Ett juridiskt tryggt alternativ är att dessa ärenden behandlas i samtliga medlemskommuners fullmäktige. Andra alternativ är att ärendena behandlas i samkommunens högsta organ – detta rekommenderas dock inte – eller att ärendena behandlas i den kommun eller samkommun som övertar den upplösta samkommunens verksamhet.

Kan en samkommun upplösas om en medlemskommun motsätter sig upplösningen?

Upplösning av en samkommun kräver beslut av medlemskommunernas fullmäktige. Om alla medlemskommuners fullmäktige förordar upplösningen genomförs likvidationen i enlighet med grundavtalet. Om medlemskommunerna inte är eniga om upplösningen av samkommunen har de kommuner som inte vill fortsätta samarbetet möjlighet att utträda.

Samkommunen går inte att upplösa om minst två medlemskommuner är villiga att fortsätta samarbetet. En enda kommun som är villig att fortsätta samarbetet får däremot finna sig i de andras vilja, dvs. att samkommunen upplöses. I en sådan situation måste man dock fundera över när och genom ett hurdant förfarande samkommunen ska upplösas.

Om situationen är den att alla medlemskommuner utom en träder ut ur samkommunen, tillämpas grundavtalets bestämmelser om utträde ur samkommunen. Om inte något annat har bestämts i grundavtalet, sker utträdet enligt 62 § i kommunallagen vid utgången av ett kalenderår, sedan medlemskommunen har anmält utträdet minst ett år tidigare.

Enligt 57 § i kommunallagen kan ett grundavtal ändras, om inte något annat har bestämts i grundavtalet, om minst två tredjedelar av medlemskommunerna understöder en ändring och deras invånarantal är minst hälften av det sammanräknade invånarantalet i samtliga medlemskommuner. Genom en sådan kvalificerad majoritet kan de medlemskommuner som vill att samkommunen ska upplösas ändra grundavtalets bestämmelse om utträde ur samkommunen så att upplösningen kan genomföras snabbare (under förutsättning att deras invånarantal är minst hälften av det sammanräknade invånarantalet i samtliga medlemskommuner). Därefter genomförs likvidationen enligt det tidsschema som fastställts i det ändrade grundavtalet.

 

Läs mer

På Kommunförbundets webbplats

  • Ändringar i kommunallagen
    Kommunförbundets cirkulär, Riitta Myllymäki 1.6.2021
  • Mall för grundavtal för samkommuner
    Kommunförbundets e-publikation, En ny version blir klar i början av 2023
  • Förvaltningsstadga för kommunen
    Kommunförbundets mall för förvaltningsstadga lämpar sig i regel också för samkommuner. 
  • Avtal
    Material från Kommunförbundets sakkunniga

Mer på webben

Kommunallagen (410/2015)
FINLEX

tags