Kommunens skadeståndsansvar vid utövning av offentlig makt

Enligt 118 § 3 mom. i grundlagen har var och en som har lidit rättskränkning eller skada till följd av en lagstridig åtgärd eller försummelse av en tjänsteman eller någon som sköter ett offentligt uppdrag, enligt vad som bestäms genom lag, rätt att yrka att denne döms till straff samt kräva skadestånd av det offentliga samfundet eller av tjänstemannen eller den som sköter det offentliga uppdraget.

I 3 kap. i skadeståndslagen (412/1974) finns det bestämmelser om arbetsgivares och offentliga samfunds skadeståndsansvar. Ett offentligt samfund är skyldigt att ersätta skada, som förorsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning om förutsättningarna i lagen uppfylls.

Vad avses med utövning av offentlig makt?

Utövning av offentlig makt innebär ett på lag grundat ensidigt ingripande i en enskild persons eller ett samfunds rättsliga ställning. Med utövning av offentlig makt avses förvaltningsverksamhet som berör beviljande av förmåner och rättigheter eller åläggande av skyldigheter för enskilda personer eller samfund. I myndigheters beslutsfattande kan ingå utövning av offentlig makt om beslutet med stöd av lag ensidigt ingriper i individens rättsliga ställning på ett juridiskt bindande sätt. Direkt maktutövning är också utövning av offentlig makt. I kommunerna sker direkt maktutövning till exempel när myndigheter vidtar brådskande åtgärder, såsom miljöskyddsåtgärder eller hälsoundersökningar, som kräver omedelbart ingripande i enskilda personers eller samfunds rättsliga ställning utan ett särskilt förvaltningsbeslut.

I vilka situationer kan skadestånd beviljas? 

1. Skadan har orsakats genom fel eller försummelse vid utövning av offentlig makt, under förutsättning att de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på fullgörandet av åtgärden eller uppgiften har blivit åsidosatta.
2. Skadan har orsakats genom ett överklagbart beslut som gäller förmåner, rättigheter eller skyldigheter som grundar sig på lag.
3. Skadan beror på den faktiska förvaltningsverksamheten.

Detta begränsar skadeståndsansvaret i samband med utövning av offentlig makt genom att höja graden av oaktsamhet som leder till skadeståndsansvar. 

Till ett sådant beslut ska myndigheten foga anvisningar för sökande av ändring. För att rätten till skadestånd ska kvarstå ska den som lidit skada söka ändring i beslutet. Om den som lidit skada utan giltig anledning underlåter att söka ändring, går möjligheten att kräva skadestånd av det offentliga samfundet förlorad. Förutsättningen för en sådan förlust är att det genom ändringssökande hade varit möjligt att undvika att skadan orsakades.

Kommunen ansvarar, på samma sätt som andra arbetsgivare, för en skada som orsakats i den faktiska förvaltningsverksamheten, om det inte är fråga om utövning av offentlig makt. Om det däremot är fråga om utövning av offentlig makt, skiljer sig ansvaret. När en person som står i tjänsteförhållande eller annat anställningsförhållande till kommunen har orsakat skadan genom fel eller försummelse i samband med sådan verksamhet, kanaliseras ansvaret till kommunen. Kommunen kan också ådra sig skadeståndsansvar när det är omöjligt att visa att ett enskilt offentligt organ eller en enskild anställd har handlat vårdslöst, men kommunen dock anses ha handlat vårdslöst i egenskap av organisation. 

Inom vilken tid ska skadeståndsyrkanden framställas?

I skadeståndsärenden tillämpas lagen om preskription av skulder (728/2003). Enligt lagen preskriberas rätten till skadestånd tre år från den tidpunkt då den skadelidande fick kännedom om eller borde ha känt till skadan och vem som ansvarar för skadan, om inte preskriptionen avbrutits tidigare på det sätt som lagen förutsätter. Preskriptionen av en skuld ska dock avbrytas innan tio år har förflutit från avtalsbrottet eller den händelse som lett till skadan eller som ligger till grund för uppkomsten av obehörig vinst som ska återbäras. Denna tidsfrist begränsar dock inte den skadelidandes rätt att kräva ersättning för person- eller miljöskada.

En skuld som grundar sig på ett brott anses inte med stöd av lagen om preskription av skulder eller annan lag vara preskriberad så länge åtal kan väckas för brottet eller så länge brottmålet är anhängigt vid domstol.

Med avbrytande av preskription avses att det i ärendet till exempel har framställts ett skadeståndsyrkande gentemot kommunen, påmints om kommunens ersättningsskyldighet eller väckts talan mot kommunen.

Läs mer på Rättstjänstverkets webbplats

Hur behandlas ett skadeståndsyrkande i kommunen?

Kommunen behandlar ett skadeståndsyrkande som grundar sig på dess verksamhet genom beslut av en behörig tjänsteinnehavare eller ett behörigt organ. Det är skäl att fastställa den behöriga myndigheten i kommunens förvaltningsstadga. 

Kommunen kan inte överföra ett skadeståndsyrkande mot kommunen direkt till exempel till ett försäkringsbolag, utan måste fatta beslut om yrkandet. 

Det finns ställningstaganden om detta av de högsta laglighetsövervakarna: till exempel biträdande justitiekanslerns beslut 30.10.2009 (OKV/12861/2007) och biträdande justitieombudsmannens beslut 7.9.2017 (EOAK/2802/2017).

Kommunen kan ha en ansvarsförsäkring som ersätter vissa skador som kommunen ansvarar för. Det är skäl att utreda hur täckande ansvarsförsäkringen är innan kommunen fattar beslut i fråga om ersättningsyrkandet. Kommunen kan till exempel begära ett ersättningsbeslut av försäkringsbolaget och därefter fatta ett eget beslut i ärendet. Kommunen kan dock inte enbart hänvisa till försäkringsbolagets beslut i ärendet, utan ska fatta ett eget, överklagbart förvaltningsbeslut i fråga om ersättningsyrkandet.

Rådgivning om sökande av ändring

I kommunala ersättningsbeslut kan omprövning begäras på det sätt som anges i kommunallagen (410/2015). Omprövning kan begäras både på ändamålsenlighets- och laglighetsgrund.

Läs mer om omprövning enligt kommunallagen

Ändring i ett beslut som fattats med anledning av en omprövningsbegäran får sökas genom kommunalbesvär.

Kommunalbesvär kan endast anföras på laglighetsgrund (kommunallagen 135 §). Kommunalbesvär får anföras på följande grunder:

• Beslutet har tillkommit i oriktig ordning.
• Den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter.
• Beslutet strider annars mot lag. 

Läs mer om kommunalbesvär

Läs mer i Kommunförbundets anvisningar för sökande av ändring

Ett skadeståndsyrkande är till sin karaktär ett privaträttsligt ärende, även om det grundar sig på en myndighets verksamhet. Förvaltningsdomstolen kan inte pröva om en kommuns ersättningsbeslut är förenligt med skadeståndslagen. Den som är missnöjd med kommunens ersättningsbeslut kan föra ärendet till tingsrätten för avgörande som tvistemål.

Det är befogat att det i kommunens eget beslut framgår att en skadeståndsfråga i materiellt hänseende inte kan avgöras i förvaltningsdomstolen i samband med kommunalbesvär, utan att det finns en egen process för detta vid allmän domstol. Tingsrätten kan behandla skadeståndsyrkandet som ett tvistemål, om den som yrkar på ersättning väcker talan i saken. 

De högsta laglighetsövervakarna har i sin avgörandepraxis ansett att kommunen, för att fullgöra myndighetens rådgivningsskyldighet enligt 8 § i förvaltningslagen (434/2003), bör ge den skadelidande anvisningar om möjligheten att genom stämningsansökan föra ett privaträttsligt skadeståndsyrkande till tingsrätten för behandling. I anvisningen om kommunalbesvär bör det nämnas att förvaltningsdomstolen inte prövar en besvärsgrund som gäller skadestånd (t.ex. biträdande justitieombudsmannens beslut 11.9.2017, EOAK/4661/2016 och biträdande justitiekanslerns beslut 27.11.2011, OKV/595/1/2010).

Eftersom kommunalbesvär endast kan anföras på laglighetsgrund, kan kommunalbesvär i praktiken bifallas, om myndigheten exempelvis har överskridit sina befogenheter vid beslutsfattandet, om jäviga personer har deltagit i behandlingen av ärendet eller om det har skett något annat fel i förfarandet till följd av vilket kommunens beslut ska upphävas.

Läs mer i Kommunförbundets handbok om sökande av ändring

Rättspraxis

Skadeståndslagen – Offentligt samfunds skadeståndsansvar – Myndighetsutövning

HD:1989:50 

En arbetskraftskonsulent i statens tjänst hade lämnat en kanadensisk medborgare som planerade att flytta tillbaka till Finland felaktiga upplysningar om innehållet i de för denne viktiga och vid återflyttning tvingande stadgandena och bestämmelserna. Lämnandet av upplysningar hade utgjort en väsentlig del av arbetskraftskonsulentens tjänsteåligganden. Med hänsyn till upplysningarnas art och ändamål ansågs det att arbetskraftskonsulenten hade lämnat upplysningarna vid myndighetsutövning. Staten ålades att ersätta den skada som hade orsakats av de felaktiga upplysningarna.

Skadestånd – Offentligt samfunds skadeståndsansvar – Sysselsättningslagen

HD:1997:141 

En kommun hade enligt 18 § 3 momentet i sysselsättningslagen (275/87) varit skyldig att på anvisning av arbetskraftsmyndigheten ordna möjlighet till arbete under sex månader för en långtidsarbetslös arbetssökande. Kommunen som försummat denna sin skyldighet ålades att betala skadestånd till den långtidsarbetslösa.

Skadestånd – Offentligt samfunds skadeståndsansvar

HD:2009:24

En byråsekreterare vid ett generalkonsulat hade förmedlat ett oriktigt råd till ett bolag angående betydelsen av arbetstillstånd som beviljats för arbete i Finland när det gäller arbete i Spanien. Att förmedla rådet ansågs inte ha inneburit myndighetsutövning.

Byråsekreteraren hade förfarit vårdslöst när hon förmedlade det felaktiga rådet. Eftersom det inte förelåg synnerligen vägande skäl förkastades bolagets yrkande på ersättning för så kallad ren förmögenhetsskada.

Avgöranden gällande laglighetsövervakning

Riksdagens justitieombudsman och statsrådets justitiekansler kan enligt egen prövning lägga fram förslag till gottgörelse med stöd av de lagar som gäller dem. Det är i så fall inte fråga om skadestånd utan gottgörelse. Ett förslag till gottgörelse är inte ett rättsligt bindande avgörande för parterna på samma sätt som domstolsbeslut. I praktiken följs dock de högsta laglighetsövervakarnas avgöranden väl.

Biträdande justitieombudsmannens avgörande 30.5.2024 (på finska) 

(EOAK/6102/2023): Palkkatuettua työtä koskevan asian käsittely

Ärendet gällde en ansökan om lönesubvention som hamnat i fel dokumenthög hos kommunens sysselsättningstjänster, vilket ledde till att behandlingen av ansökan försenades kraftigt. Dessutom visade det sig att personen i fråga, på grund av lagändringen 1.7.2023, inte längre kunde beviljas lönesubvention för anställning hos samma arbetsgivare. Personen hade åsamkats avsevärd olägenhet och även ekonomiska förluster till följd av felaktiga råd och fel i behandlingen av ansökan om lönesubvention. Biträdande justitieombudsmannen bad stadens sysselsättningstjänster bedöma hur de kunde gottgöra klaganden för kränkningen av dennes rättigheter.