Beredning av ändringarna i regleringen om anknutna enheter

Statsminister Orpos regering bereder ändringar i regleringen om anknutna enheter. Orpos regeringsprogram innehåller flera skrivningar om lagstiftningsändringar för användningen av anknutna enheter. Bekanta dig med skrivningarna. (kommunforbundet.fi)

Om de skrivningar som föreslås i regeringsprogrammet genomförs innebär de betydande förändringar i kommunkoncernernas ägarstrukturer och mekanismerna för tillhandahållandet av tjänsterna. Ändringarna framskrider inte förrän Arbets- och näringsministeriet (ANM) som ansvarar för lagstiftningen har berett ändringarna i form av en regeringsproposition och propositionen har behandlats i riksdagen. 

Marknadsdomstolens rättspraxis belyser tolkningen av anknutna enheter

Marknadsdomstolen har 15.3.2024 avgjort ärendet MAO 154/2024 på Konkurrens- och konsumentverkets framställning. Ärendet gällde ett välfärdsområdes upphandling hos Sarastia Oy som den upphandlande enheten betraktat som en anknuten enhet. Marknadsdomstolen ansåg att Sarastia inte var en till välfärdsområdet anknuten enhet på grund av bristande bestämmande inflytande. Avgörandet har ännu inte vunnit laga kraft.

Välfärdsområdet i ärendet i fråga ägde 0,04 procent av bolaget. Marknadsdomstolen ansåg i sitt avgörande att välfärdsområdet inte hade bestämmande inflytande i bolaget ens när bolagets olika mekanismer och organ för beslutsfattande granskades som en helhet. Den upphandlande enheten hade inte via dem haft möjlighet att på ett avgörande sätt påverka bolagets strategiska mål och viktiga beslut. Den upphandlande enheten hade inte heller genom sin faktiska verksamhet som aktieägare visat att den tillsammans med andra upphandlande enheter utövar bestämmande inflytande i bolaget. 

Marknadsdomstolen har också meddelat två andra avgöranden (MAO 353/2024 och MAO 500/2024) under 2024 där de ansåg att ägaren inte hade sådant bestämmande inflytande i bolaget som lagen förutsätter.

Avgörandena visar att ägarna till anknutna enheter behöver analysera sitt eget faktiska bestämmande inflytande över de bolag som de betraktar som anknutna enheter. 

Konsekvensbedömning av lagstiftningsändringen 2024

Konkurrens- och konsumentverket (KKV) utredde på begäran av ANM användningen av anknutna enheter i Finland. KKV:s utredningsarbete bestod av två delar:

• I den första fasen (hösten 2023) granskades särskilt antalet anknutna enheter i Finland, användningen av dem, ägarförhållandena och enheternas verksamhet per sektor. KKV:s utredning, del 1 publicerades 19.1.2024. 
• I den andra fasen (våren 2024) granskades konsekvenserna av skrivningarna i regeringsprogrammet, i synnerhet vilka effekter det skulle ha om minimiägarandelen begränsades till 10 procent.  KKV:s utredning, del 2 publicerades 13.6.2024.

Enligt den första fasen av utredningen finns det behov av att utveckla dataunderlaget för granskningen av anknutna enheter

Som informationskälla för granskningen har man använt uppgifter från leverantörsfakturor för de 133 största kommunerna som volymmässigt täcker 80 procent av invånarantalet i kommunerna i Finland. Inköpen från de anknutna enheterna i dessa större kommuner och vissa andra offentliga aktörer uppgår till cirka 1,7 miljarder euro i KKV:s data. Denna siffra är måttlig i förhållande till de siffror som tidigare redovisats i offentligheten. 

I den första fasen av utredningen konstaterar KKV att det finns tydliga sektorvisa skillnader i ägarandelen i de anknutna enheterna. Enligt KKV:s preliminära slutsatser har gränsen för minimiägarandelen olika effekter för olika sektorer.

Enligt den andra fasen av utredningen skulle ägarbegränsningen öka kommunernas kostnader

I utredningen har KKV konstaterat att följderna av minimiägarandelen på 10 procent som föreslagits i regeringsprogrammet särskilt drabbar små och medelstora kommuner samt välfärdsområden. För dem skulle kostnaderna för att producera tjänster öka. KKV har dessutom ansett att den föreslagna minimiägarandelen i anknutna enheter inte beaktar skillnaderna mellan olika sektorer, områden och olika upphandlande enheter och anknutna enheter.

Enligt KKV:s utredning leder ändringen inte direkt till att kommunerna i stället för att köpa tjänster från anknutna enheter övergår till att köpa tjänster på marknaden. Slutresultatet om att köpa från marknaden är ett antagande som ligger bakom skrivningen i regeringsprogrammet. Två andra slutresultat per sektor och tjänst kan också vara att:

1. Den anknutna enhetens och den upphandlande enhetens verksamhet inte ändras alls. Av de finländska anknutna enheterna har 85 procent högst tio ägare. I dessa fall skulle en ändring av ägarandelarna bland ägarna möjliggöra att organiseringen av tjänsterna fortsätter i den anknutna enheten.
2. Kommunerna återgår till att själva producera de tjänster som organiserats i de anknutna enheterna. Den nya organiseringen kunde genomföras i form av nya, mindre anknutna enheter. Organisering genom mindre anknutna enheter eller genom att producera tjänsterna helt i egen regi skulle dock öka kostnaderna för den offentliga sektorn eftersom mängd- och skalfördelarna av köpen skulle gå förlorade jämfört med nuläget. 

Som en lösning föreslår KKV att minimiägarandelen på 10 procent inte ska tillämpas på anknutna enheter som underskrider en viss omsättningsgräns. Genom den föreslagna lösningen måste anknutna enheter i viss mån begränsa sin verksamhet, men det skulle vara möjligt att i mindre skala organisera tjänster i anknutna enheter.

Arbetet för arbetsgruppen för revidering av upphandlingslagen fortsätter till november

Arbetsgruppen för revidering av upphandlingslagen behandlar ärendet som gäller anknutna enheter fram till slutet av november 2024. Därefter färdigställer ANM lagutkastet som ska skickas på remiss i början av 2025. Det reserveras troligen åtta veckor för remissbehandlingen och avsikten är att remissfasen blir en del av konsekvensbedömningen av lagändringen. Regeringens proposition ska behandlas i riksdagen hösten 2025.

Vad är en anknuten enhet?

En anknuten enhet är ett sätt för kommunen att organisera sin verksamhet. En anknuten enhet är en fristående enhet som är självständig med tanke på beslutsfattandet och som ägs helt eller delvis av kommunen. Enligt den nuvarande lagstiftningen finns det ingen minimigräns för ägarandelen. 

Upphandlingar som görs hos en anknuten enhet omfattas inte av upphandlingslagen. Därmed utgör de inte ”upphandling” utan är organisering av verksamheten.

Avgörande vid bedömningen av om det är fråga om en anknuten enhet eller inte är kommunens bestämmande inflytande över enheten. För att kriteriet om bestämmande inflytande ska uppfyllas ska kommunen utöva motsvarande bestämmande inflytande över enheten som över sina egna verksamhetsställen. Det bestämmande inflytandet ska framgå både formellt (t.ex. i bolagets stiftelseurkund) och praktiskt (kommunen ska verkligen utöva sitt bestämmande inflytande). För att det bestämmande inflytandet ska uppfyllas måste kommunen på ett avgörande sätt kunna påverka den anknutna enhetens strategiska mål och viktiga beslut. 

Med tanke på ställningen som anknuten enhet är det också viktigt att den anknutna enhetens verksamhet riktar sig till enhetens ägare (dem som utövar bestämmande inflytande). Den anknutna enheten kan således inte, annat än i begränsad omfattning, sälja sina produkter till andra än ägarna och inte heller vara verksam på marknaden. En anknuten enhet kan inte heller ägas av andra än offentliga aktörer, vilket innebär att privat ägande inte är tillåtet i anknutna enheter. 

Enligt lagen:

Enligt 15 § i lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016) tillämpas lagen inte på upphandling som den upphandlande enheten gör hos anknutna enheter. Med anknutna enheter avses enheter som är formellt fristående från den upphandlande enheten och självständiga med tanke på beslutsfattandet. En förutsättning är dessutom att den upphandlande enheten självständigt eller tillsammans med andra upphandlande enheter utövar ett bestämmande inflytande över den anknutna enheten på samma sätt som över sina egna verksamhetsställen och att den anknutna enheten bedriver högst fem procent av sin affärsverksamhet och med högst en andel på 500 000 euro tillsammans med andra aktörer än de upphandlande enheter som utövar ett bestämmande inflytande över den. I enheter anknutna till upphandlande enheter får inte finnas annat kapital än de upphandlande enheternas kapital.
 

Läs mer

Kommunförbundet vädjar till regeringen: Ompröva planerna på reglering av in house-bolag
Pressmeddelande 19.1.2024

Kommundirektörerna i över 80 kommuner vädjar till regeringen: katastrof om användningen av in house-bolag begränsas

Pressmeddelande 19.9.2024