Den kommunbaserade modellen för sysselsättning

Kommunförbundet har tillsammans med kommunerna berett en kommunbaserad lösningsmodell för den offentliga arbetskrafts- och företagsservicen.

I den kommunbaserade lösningsmodellen föreslås att kommunerna ska ha organiseringsansvaret för arbets- och näringstjänsterna som tillhandahålls arbetsgivare och arbetssökande. Enligt modellen ska tjänsterna tillhandahållas på likvärdiga villkor utgående från kunderna och behoven, så att de främjar arbetskraftens fria rörlighet i kommuner av olika storlek i hela landet.

Fördelarna med den kommunbaserade modellen är att

  • kundorienterad service kan ges i hela landet,
  • det är möjligt att variera sätten för genomförande och komma överens om olika samarbetsmodeller för olika behov,
  • det är möjligt att anpassa modellen för olika kommunala verksamheter och därmed skapa nya arbetstillfällen, främja efterfrågan och utbud på arbete och förebygga arbetslöshet i allt större omfattning, samt
  • kombinera tjänsterna för arbetsgivare och arbetssökande i syfte att stärka kommunernas livskraft.

Överföringen av organiseringsansvaret till kommunerna bör genomföras som en flerårig process stegvis, där även reformen av arbets- och näringstjänsternas innehåll samt de kommunförsök som inleds har en viktig roll som pilotförsök.

Grunderna och fördelarna med modellen samt processen som ledde fram till modellen beskrivs närmare på sidan.  

Open all

Lösningsmodellen: Organiseringsansvaret för arbets- och näringstjänster för arbetsgivare och arbetssökande över-förs till kommunerna

I den kommunbaserade lösningsmodellen föreslås att kommunerna ska organisera arbets- och näringstjänsterna för arbetsgivare och arbetssökande. Tjänsterna tillhandahålls på likvärdiga villkor utgående från kunderna och behoven, så att de främjar arbetskraftens fria rörlighet i kommuner av olika storlek i hela landet.

Kommunerna ordnar arbets- och näringstjänsterna för arbetsgivare, företagare och enskilda individer på ett kundinriktat sätt. Tjänsterna ordnas på likvärdiga villkor i kommuner av olika storlek runt om i landet. Enligt modellen ska organiseringen utgå från helheter med ett ändamålsenligt befolkningsunderlag med hänsyn till pendlingsområden och med hjälp av samarbetsmodeller enligt kommunallagen. Kommunerna kan sinsemellan avtala om skötseln av uppgifter på olika nivåer.

I den kommunbaserade lösningen uppnås stora fördelar inom arbets- och näringstjänsterna genom det kommunala ekosystemet. Kommunerna kan i sina olika verksamheter gynna nya arbetstillfällen, stödja efterfrågan och utbud på arbete samt förebygga arbetslöshet i större omfattning än för närvarande. Offentliga medel kan användas mer produktivt då kommunerna vid sidan av statliga resurser kan rikta sina egna resurser på tillhandahållandet av tjänster. 

Arbetskraft och kompetens, etableringstjänster och möjligheter till arbetspendling stöder kommunernas livskraft och utgör incitament för kommunerna att handla på ett sätt som gynnar arbetskraftens rörlighet. Arbetskraftens fria rörlighet kan även stödjas med nationella lösningar när det gäller information om arbetstillfällen och arbetsmarknaden.

Vid tillhandahållandet av service kan kommunerna dra nytta av nationella tjänster, såsom digitala tjänster, tjänster för internationell jobbsökning, strukturomvandlingsprogram och projektfinansiering. En del av de tjänster som finansieras med sysselsättningsanslag kan genomföras på nationell nivå. Uppgifterna inom utkomstskyddet för arbetslösa behöver överföras antingen till utbetalarna av stödet eller koncentreras till en riksomfattande aktör.

Överföringen av organiseringsansvaret till kommunerna bör genomföras som en flerårig process stegvis där även reformen av arbets- och näringstjänsternas innehåll samt de kommunförsök som inleds har en viktig roll som pilotförsök.

Hur skapades modellen?

Den kommunbaserade modellen för sysselsättningen planerades i november-december 2020.

Närmare tvåhundra kommunala representanter har medverkat i planeringsprocessen på olika sätt. 

Helheten bearbetades tillsammans med en sparringsgrupp som bestod av sakkunniga i kommunerna. De olika sektorernas behov utreddes i syfte att skapa en helhetsbetonad modell.

Deltagarna var från olika delar av landet och från olika typer av kommuner.

  • Ilkka Haahtela, chef för immigrations- och sysselsättningsfrågor, Helsingfors
  • Harri Halttunen, servicechef, södra nätverket för sektorsövergripande samservice (TYP) i Mellersta Finland
  • Petri Jylhä, utvecklingsdirektör, Kaustby ekonomiska region
  • Jukka Lindberg, social- och hälsovårdsdirektör, Tavastehus
  • Pirjo Oksanen, direktör för sysselsättningsservice, ledare för sektorsövergripande samservice (TYP), Kuopio region
  • Kimmo Puolitaival, kommundirektör, Sastmola
  • Atte Rantanen, stadsdirektör, Kemijärvi
  • Susanna Saastamoinen, livskraftsdirektör, Lieksa
  • Regina Saari, sysselsättningsdirektör, Tammerfors
  • Erkki Välimäki, livskraftsdirektör, Seinäjoki
  • Riikka-Maria Yli-Suomu, affärsverksamhetsdirektör, Omnia

Dessutom planerade man tillsammans med näringslivsledningen i de sex största städerna hur företagar- och företagstjänster ska inkluderas i lösningsmodellen.

Modellen gicks igenom med representanter från olika kommuntypsnätverk.  Såväl små kommuner, ekonomiska regioner, kranskommuner, städer och de sex största städerna var representerade. Också svenskspråkiga kommuner deltog. Syftet var att säkerställa att modellen fungerar och att kommunernas delvis olika behov kan beaktas.

Enkäten 20–30.11.2020 som riktade sig till sysselsättningsansvariga och kartlade alternativa lösningar besvarades av 33 % av urvalet som bestod av 298 personer.

Mervärde då kommunerna ansvarar för sysselsättnings-tjänsterna

1.  Sysselsättningen kan höjas genom ökad efterfrågan på och utbud av arbete.

Som tillhandahållare av arbets- och näringstjänster har kommunerna möjlighet att främja dessa två mål på ett brett plan.

Efterfrågan på arbete: Förutsättningar för företagande, stöd för företagens tillväxt, planläggning/markanvändning, regionutveckling, offentlig infrastruktur och andra investeringar, incitament för privata investeringar till regionen, teknologi- och innovationsverksamhet, lokaler, företagsparker, handelsplatser, offentlig upphandling och servicesedlar…

Utbud av arbete: Arbetsförmedling och arbetskraftstjänster, kompetensutbud, förebyggande av arbetslöshet och utslagning, främjande av mobilitet och lockande av ny arbetskraft genom att förbättra områdets attraktionskraft.

Den kommunbaserade modellen utgör ett kommunalt ekosystem. Kommunen kan sammanföra hela den omfattande plattformen för att främja sysselsättningen på bred front, där organiseringen av arbets- och näringstjänsterna bidrar med nya, viktiga verktyg.

2. Kommunerna är naturliga samarbets- och verksamhetsorganisationer:

Kommunerna kan komma överens om samarbete sinsemellan för att skapa ändamålsenliga helheter för organiseringen av tjänster. Servicestrukturen blir dynamisk och svarar på behoven enligt varje regions särdrag: närtjänster i kommunens regi, tjänster genom samarbete kommunerna emellan och koncentrerade tjänster.

Kommunerna har en naturlig roll i samordningen och ledningen av sysselsättnings- och livskraftsnätverken. Nätverken leds med tydliga mål och incitament: en kommuns insatser gagnar de övrigas livskraft, det behövs inte några konstgjorda nätverk.

3. Kommunerna har ekonomiska incitament för att främja sysselsättningen, livskraften och konkurrenskraften, också statsfinanserna effektiveras.

Den kommunbaserade modellen ger besparingar i de totala offentliga kostnaderna då överlappande funktioner mellan staten och kommunerna kan gallras.

Övriga förändringar i förvaltningen förutsätter att sysselsättnings- och livskraftsuppgifterna koncentreras till kommunerna, annars splittras tjänsterna och ansvaret för kunderna. Arbetsfördelningen mellan social- och hälsovården och kommunerna skulle bli klarare om kommunerna skulle ha det övergripande ansvaret för sysselsättningen.

4. Kommunerna (enskilt och gemensamt) har en helhetssyn på hur regionen ska utvecklas

  • Nuläget, utvecklingsutsikterna, utmaningarna och möjligheterna.
  • Samordning och behoven inom olika förvaltningsområdens arbete för livskraft
  • Ambitionsnivå och strategisk riktning

5. Fokus på kunderna och förverkligande av närdemokratin

  • Helhetsförståelse av livscykelbehoven och kundprocesserna
  • Närkontakt med kunderna, anträffbarhet (bland annat finns det redan serviceställen och kanaler), service på ett och samma ställe förverkligas endast i kommunerna.
  • Samordningen av kundservicen är naturlig, det görs redan och det finns omfattande kompetens för detta (både bland arbetssökande och arbetsgivare).
  • Förverkligandet av subsidiaritetsprincipen i beslutsfattandet, kundernas delaktighet och deltagande förverkligas i större utsträckning på kommunnivå.

Modellens samhälleliga mål

1. Hög sysselsättningsgrad med kvalitet

  • Man främjar det mångsidiga kommunala ekosystemet och tjänsterna genom en samordning av ungas inträde på arbetsmarknaden och arbetsföra personers återgång till arbetsmarknaden, sysselsättning av partiellt arbetsföra, arbetskraftsinvandring, orken i arbetet och förlängningen av arbetskarriärerna samt sysselsättningen av arbetslösa.
  • Genom tjänster som främjar efterfrågan på arbete, arbetsförmedling och utbudet av arbete satsar man på anställningsförhållandenas kvalitet i form av företagande, heltidsarbete och deltidsarbete.

2. Tillgång till kompetent arbetskraft och stärkt konkurrenskraft

  • Utbudet av arbete och matchningen av utbud och efterfrågan förbättras i synnerhet genom att man utnyttjar möjligheterna till kontinuerligt lärande och utbildningssystem där kommunerna är centrala aktörer. Företagens konkurrenskraft stärks genom mångsidiga tjänster för livskraft. 

3. Lösningar på matchningsproblem på arbetsmarknaden och den strukturella arbetslösheten.

  • Problem förebyggs genom tidigt ingripande, livscykeltjänster och genom att tjänsternas och deras övergångsskedens verkningsfullhet förbättras

4. Balanserad regionutveckling

  • Med hjälp av ett decentraliserat servicesystem stöds regionernas och kommunernas naturliga utveckling och livskraft i hela landet. Samarbetet mellan kommunerna för att skapa livskraft stärks.

5. Besparingar i de offentliga finanserna

  • Man minskar överlappande arbete och utvecklar specialiseringen i olika uppgifter i kommuner av olika storlek. 
  • Ett servicesystem utvecklas, där finansieringen delvis fås via livskraftsincitament.

Utvecklingsbehov inom arbets- och näringstjänsterna

Tillhandahållandet av arbets- och näringstjänster i kommunerna blir allt mer verkningsfullt när regleringen, innehållet, styrsystemet och finansieringen för tjänsterna utvecklas som en del av servicestrukturen. Lagstiftningen bör utvecklas i en mer möjliggörande riktning, styrsystemet bör bli mer strategiskt än för närvarande, finansieringen bör utvecklas i en riktning som innebär incitament för kommunerna, digitala lösningar och kunskapsledning bör utvecklas till en resurs för servicesystemet – inte som ett alternativ.

Totalreformen av arbets- och näringstjänsterna behöver genomföras under ett längre tidsperspektiv och stegvis. Kommunförsöken för att främja sysselsättningen, i synnerhet som pilotförsök för reformen, och genomförandet av servicestrukturreformen ökar kunskapsunderlaget och förståelsen för de specifika behoven i den övergripande reformen.

1. Lagstiftningen mer möjliggörande och kundorienterad

Den nuvarande lagstiftningen som styr arbets- och näringstjänsterna är alltför detaljerad och komplicerad. Den genererar schablonmässiga lösningar, är svårtolkad, mångtydig och svårbegriplig för kunden. Lagstiftningen stöder inte kundens självstyrning och fortfarande går för mycket av arbetskraftsservicens resurser till administrativa uppgifter. Lagstiftningen borde utvecklas så att den blir möjliggörande, så att resurserna bättre kan inriktas på att främja kundernas sysselsättningsmål. Tjänster och serviceprocesser kan bli mer kundorienterade och regionala och lokala särdrag kan beaktas bättre.

Också utvecklingen av sysselsättningsfrämjande tjänster bör göras mer flexibel, kontinuerlig och kundorienterad med hjälp av möjliggörande lagstiftning. Tjänsterna bör indelas i tjänster som är anknutna till anställningsförhållanden och tjänster som inte är det och det bör skapas bättre möjligheter att tillhandahålla kompletterande tjänster och samordnade tjänster. Tjänsterna för kompetensutveckling bör i större utsträckning integreras i alla sysselsättningsfrämjande tjänster. Privata tjänsteproducenters, tredje sektorns och läroanstalternas roll som tjänsteproducenter bör stärkas genom att man utvecklar upphandlingar, upphandlingskompetensen och utnyttjar nya finansieringsmodeller, såsom investering genom SIB (Social Impact Bonds). Finansieringen av tjänsteproduktionen bör bli mer dynamisk och gå via fler kanaler.

2. Mer strategiskt styrsystem

Det nuvarande komplexa styrsystemet för arbets- och näringsbyråerna lämpar sig inte för styrning av kommunerna. Styrsystemet bör respektera kommunernas ställning som självstyrande offentliga aktörer och stärka den kommunala demokratin.

Styrsystemet bör utgå från en strategisk gemensam planering, där statens och kommunernas mål samordnas. Resultatstyrningen bör utvecklas som en del av finansierings- och incitamentsystemen. Genom informationsstyrning bör man syfta till att stärka kompetensutvecklingen och spridningen av god praxis. Samordningen av styrningen på nationell nivå bör förbättras och man bör övergå från systemet med ministeriernas separata sektorspecifika styrning till ett sektorsövergripande fenomenbaserat styrsätt.

3. Finansieringen bör utvecklas på bred front och omfatta mer incitament.

Finansieringen av kommunernas nya uppgifter tryggas via statsandelsfinansieringen. Genom finansieringen säkerställs de lagstadgade uppgifterna och en jämlik tillgång till tjänster i alla delar av landet. Den statliga finansieringen borde höjas till nordisk nivå.

Utöver detta bör kommunernas incitament för att främja sysselsättningen och serviceutbudet samt åtgärda långtidsarbetslösheten utvecklas. Finansieringsansvar som grundar sig på arbetslöshetsförmåner borde bättre identifiera kundernas beredskap att ta emot arbete eller sysselsättningsfrämjande tjänster.

Finansieringen för utvecklingen av tjänster och verksamhetsmodeller bör vara mer långsiktig och gradvis bli mer permanent.

Man bör utveckla finansieringens sporrande effekt också ur individens synvinkel. Det borde alltid vara mer sporrande att ta emot arbete än sysselsättningsfrämjande tjänster, men tjänsterna borde i sin tur utgöra ett större incitament än passiv arbetslöshet.

Sanktionerna i utkomstskyddet för arbetslösa bör samordnas med servicesystemet. Sanktionerna borde göras rimliga och får inte undergräva motivationen att ta emot arbete eller tjänster.

4. Digitala lösningar och kunskapsbaserad ledning som stöd för sysselsättningen, hanteringen av ett föränderligt arbetsliv och utveckling av tjänster

Digitaliseringen inom arbets- och näringstjänsterna bör utvecklas för kunderna som självbetjäning inom jobbsökning, personsökning och tjänster samt till en informations- och marknadsplats för tjänsteproducenterna. Dessutom borde systemet stödja genomförandet av kommunernas arbets- och näringsserviceprocess och hanteringen av företagskunder och arbetssökande kunder parallellt med kundens självstyrning, genom att utnyttja möjligheterna och förutsättningarna för distansrådgivning och vägledning.

Omfattande och högklassiga öppna data om arbets- och kompetensbehoven, arbetsmarknaden och serviceprocessen stöder den kunskapsbaserade ledningen i kommunerna. Syftet med kunskapsbaserad ledning är att stärka förståelsen för förändringarna i arbetet och på arbetsmarknaden, samt klienternas behov och stödja ledarskapet, utvecklandet av tjänster och erfarenhetsutbytet mellan kommunerna.

Synergifördelar på systemnivå

Genom det kommunbaserade systemet kan arbets- och näringstjänsternas verkningsfullhet stärkas också genom att lagstiftningen och uppgifterna samordnas på systemnivå.

  1. Kommunernas roll bör stärkas när det gäller den offentliga företagar- och företagsservicen, reformen av det kontinuerliga lärandet och regionutvecklingen. Exempel på roller som är karaktäristiska för kommunerna är i synnerhet följande:

    • Ledning av kundrelationer, vilket inbegriper skapande, utveckling och hantering av kundrelationer samt styrnings-, rådgivnings- och servicefrämjande uppgifter inom ovan nämnda delområden.
    • Kommunerna upprätthåller och utvecklar ekosystem och partnerskapsnätverk.
  2. Ur kommunernas perspektiv fokuserar samarbetet med vårdlandskapen och FPA på tjänster som syftar till att bevara arbetsförmågan. Verksamhetsmodellen grundar sig på utvecklingen och samordningen av TYP-modellen (sektorsövergripande samservice för främjande av sysselsättningen) och Ohjaamo-modellen och omfattar också sysselsättningsfrämjande tjänster för partiellt arbetsföra. Kundansvaret bör fastställas utifrån förutsättningarna för sysselsättning. Kommunerna skulle ha huvudansvaret för kunderna i anslutning till arbete och sysselsättningsfrämjande service, medan vårdlandskapen skulle ansvara för övriga kunder. Även förmånssystemet och dess kostnadsansvar bör följa principerna för kundansvaret.
  3. Den kommunala lagstiftningen skapar ramen för mervärde genom den kommunbaserade modellen. Utvecklingen av arbets- och näringstjänsterna bör basera sig inte bara på speciallagstiftning utan också på identifiering av de möjligheter som den kommunala lagstiftningen ger. Kommunens allmänna kompetens och egen finansiering möjliggör sådana tjänster som inte tillhandahålls som lagstadgade tjänster.

Principerna för en kommunbaserad lösning

Statens och kommunernas arbetsfördelning inom det sysselsättningsfrämjande arbetet ska ses över. I enlighet med regeringens beslut vid budgetförhandlingarna har det inletts en beredning för att överföra ansvaret för sysselsättningstjänsterna till den lokala nivån. Det innebär att finansieringsansvaret för tjänsterna och förmånerna ses över så att modellen ger incitament för att främja sysselsättningen enligt samma modell som i andra nordiska länder.

Projektet går under benämningarna ”strukturreformen inom den offentliga arbetskrafts- och företagsservicen” och ”överföring av arbets- och näringstjänsterna till den lokala nivån”.

Kommunförsöken och pilotförsöken för främjande av sysselsättningen anknyter till servicestrukturreformen genom att man producerar erfarenhetsbaserad information om verkningsfulla modeller och förbereder kommunsektorn inför överföringen av ansvaret.

Vad eftersträvas med lösningsmodellen?

Med hjälp av den kommunbaserade lösningsmodellen strävar man efter att uppnå bättre samhälleliga mål och lyfta fram kommunernas mervärde som anordnare av tjänster för att nå dessa mål. 

I den nya modellen för den offentliga arbetskrafts- och företagsservicen beaktas

  • kommuner av alla storlekar
  • kommunernas olika behov
  • förändringsbehov på lång sikt
  • omvälvningarna i arbetslivet
  • förändringar i befolkningsstrukturen,
  • kompetens- och utbildningsbehov,
  • arbetets nya former
  • eventuell landskapsreform för social- och hälsovårdstjänsterna

Modellen är inte ett direkt alternativ till de modeller för servicestrukturen som Arbets- och näringsministeriet tagit fram, utan den vidareutvecklar den kommunbaserade modellen där servicestrukturen ses som en systemhelhet ur kommunernas synvinkel, dvs. bottom-up, och beaktar paradigmskiftet som den kommunbaserade lösningen skulle medföra i förhållande till den nuvarande modellen. 

Vid beredningen beaktades modellens konsekvenser, verkningsfullhet och kostnadseffektivitet med hjälp av tidigare forskningsresultat och en bred och mångsektoriell syn inom kommunsektorn.

Timo Reina

Timo Reina

vice verkställande direktör
Förbundets ledning
+358 9 771 2700
Ansvarsområden
  • kommunalekonomi
  • region- och näringsfrågor och EU:s strukturpolitik
  • sysselsättning och invandrarfrågor
  • arbetsmarknads- och personalfrågor (inkl. utveckling och pensionspolicy)
  • samhälls-, teknik- och miljöfrågor
  • kommunutveckling, produktivitet och forskning
  • verkställande direktörens ställföreträdare