Kommunernas finansieringssystem måste reformeras – stor utvecklingspotential i kommunernas nuvarande skatteinkomster

Statsrådets allmänna sammanträde tillsatte i slutet av februari en parlamentarisk arbetsgrupp för att diskutera kommunernas framtid. Arbetet fokuserar på kommunernas ekonomiska situation, hållbarhet och finansiering, eftersom det nuvarande finansieringssystemet inte längre motsvarar kommunernas nuvarande uppgifter. Kommunernas största inkomstpost, dvs. skatteinkomsterna, har hittills fått mindre uppmärksamhet i diskussionen, även om det är viktigt att skatteinkomsterna reformeras på lång sikt. Också på grund av den pågående demografiska förändringen.

Vårdreformen stuvade om kommunernas skattefinansiering 

Social- och hälsovårdsreformen medförde betydande förändringar i kommunernas skattefinansiering. I och med vårdreformen överfördes kommunalskatt på drygt 13 miljarder euro och samfundsskatt på cirka 900 miljoner euro från kommunerna till staten. Det är sammanlagt nästan 65 procent av alla överförda inkomster. Överföringen av samfundsskatt var en relativt enkel åtgärd: en tredjedel av kommunernas tidigare andel överfördes till staten. Överföringen var också välmotiverad: man ville inte att den konjunkturkänsliga samfundsskattens relativa andel av kommunernas totala skatteinkomster skulle bli alltför stor.

Det fanns också goda grunder för att inte överföra kommunernas helt egna fastighetsskatt. Fastighetsskatten är stabil och förutsägbar och lämpar sig därför väl som finansieringskälla för lokalförvaltningen. Dessutom stärker rätten att beskatta fastigheter kommunernas självstyrelse och kommunerna kan också genom egna åtgärder inverka på dessa intäkter. Reformen av beskattningsvärdet på fastigheter bör också slutföras. Det finns redan goda förutsättningar för detta och nycklarna till genomförandet av reformen finns hos beslutsfattarna.

Överföringen av kommunalskatt till staten var en relativt komplicerad åtgärd i vårdreformen. Huvudsakligen för att skattebetalarens ställning inte fick ändras på grund av reformen. Då landskapsskatt inte infördes skedde i praktiken en förskjutning av tyngdpunkten i beskattningen av förvärvsinkomster från kommunalskatten till statens förvärvsinkomstbeskattning. Detta genomfördes genom att tillfälligt, men i betydande grad, begränsa kommunernas beskattningsrätt. Inkomstskattesatsen för kommunerna på fastlandet sänktes lika mycket för förändringsåret 2023 och avdragssystemet för inkomstbeskattningen förnyades. Samtidigt skärptes statens inkomstskatteskala i motsvarande mån så att reformen inte skulle synas i skattebetalarnas plånböcker. 

De stora absoluta skillnaderna i kommunernas inkomstskattesatser är således i stort sett desamma idag som före social- och hälsovårdsreformen. Relativt sett är skillnaderna dock större än så, eftersom kommunernas inkomstskattesatser i genomsnitt sänktes med dryga 60 procent (12,64 procentenheter). Eftersom kommunernas skattebaser skiljer sig avsevärt från varandra försvann också en mycket varierande mängd kommunalskatt från kommunerna. Från kommuner med starkare skattebas (med undantag av Grankulla) överfördes nästan tre gånger mer per invånare (cirka 3 400 euro/invånare) jämfört med kommuner med svagare skattebas (cirka 1 200 euro/invånare). De överförda kommunalskatterna hade således också en viktig inverkan på statsandelssystemets social- och hälsovårdsposter. Särskilt på förändringsbegränsningen i statsandelssystemet, med vilken obalansen mellan de kostnader och inkomster som försvann i samband med vårdreformen utjämnades kommunvis.

Skillnaderna i skattesatserna kan räddas

Kommunernas nuvarande inkomstskattesatser har en lång historia. Eftersom alla kommuners inkomstskattesats sänktes lika mycket i samband med vårdreformen, motsvarar de inte längre kommunernas nuvarande uppgifter fullt ut. Skattesatserna bör dock inte längre ändras tekniskt, och kommunernas beskattningsrätt bör inte heller begränsas på något annat sätt.

En överföring av avdrag från kommunalbeskattningen till statsbeskattningen skulle dock kunna bromsa de växande skillnaderna i kommunalskatten och inkomstskattesatserna. Åtgärden skulle ha många positiva effekter. Kommunalskatten omfattas fortfarande av betydande avdrag som fastställts på nationell nivå, men som minskar kommunernas skattebas på ett delvis oändamålsenligt sätt och på ett sätt som varierar mellan kommunerna.

I ramförhandlingarna våren 2024 inleddes detta arbete genom att förvärvsinkomstavdraget i kommunalbeskattningen slopades. För att minimera effekten för skattebetalarna ersattes det slopade förvärvsinkomstavdraget med ett arbetsinkomstavdrag som huvudsakligen dras av i statsbeskattningen. Nu borde man fortsätta med en liknande omfördelning av skatteavdragen från kommunalskatten till statsbeskattningen. Med andra ord, utreda hur progressionen kan överföras från kommunalskatten till statsbeskattningen. Avdragen i kommunalbeskattningen är delvis koncentrerade till de lägsta förvärvsinkomsterna och därför skulle man åtminstone kunna granska grundavdraget i kommunalbeskattningen. Det skulle också vara motiverat att utreda möjligheterna att flytta tyngdpunkten i pensionsinkomstavdraget från kommunalbeskattningen till statsbeskattningen. Detta skulle beröra ett ökande antal kommuner där befolkningen åldras och andelen pensionsinkomster i kommunalskattens skattebas ökar.

En överföring av avdrag skulle också öka förutsägbarheten och jämlikheten i kommunalskatten. Dessutom skulle en sådan lösning kunna stärka skattesystemets transparens, eftersom avdrag som hänför sig till inkomstförvärv eller socialpolitiska mål i huvudsak skulle behandlas inom statsbeskattningen.  Kommunalskatten skulle också bli mer rättvis och tydlig. Samtidigt skulle den också bli mer sporrande, särskilt i de kommuner där inkomstskattesatsen ger låga intäkter. Inkomstskattesatserna för dessa kommuner är därför i regel höga.

Förändringen skulle också delvis kunna vara självfinansierande, eftersom de ökade kommunalskatterna i motsvarande grad kunde dras av från ersättningen för förlorade skatteinkomster. Kommunernas statsandelssystem skulle bli tydligare då den här potten på cirka en halv miljard minskar från nuvarande nivå. Förändringen borde dock genomföras kontrollerat så att den inte oskäligt belastar enskilda kommuners totala finansiering. Effekterna av statens ändringar i beskattningsgrunderna bör även i fortsättningen beaktas som nettobelopp i kommunernas skattefinansiering.

Målen för reformen av kommunernas finansieringssystem bör vara tydliga och allmänt accepterade

Utjämningen av statsandelarna som grundar sig på kommunernas skatteinkomster skulle därmed också vara förhållandevis mer skälig när skillnaderna i kommunernas skattebaser skulle minska. Vid sidan av skatteinkomsterna är det viktigt att komma ihåg att kommunernas statsandelar och andra inkomster spelar en viktig roll i kommunernas finansiering. Social- och hälsovårdsposterna är en problematisk del av statsandelssystemet. De är inte egentliga statsandelar och de bör avvecklas på ett kontrollerat sätt samtidigt som de negativa statsandelarna korrigeras.

Det parlamentariska arbetet om kommunernas framtid och de viktigaste riktlinjerna som det ger, anger också riktningen för den kommande reformen av kommunernas finansieringssystem. Totalreformen av kommunernas finansieringssystem är i sig ett ambitiöst, men fullt realistiskt, projekt. För en så framgångsrik reform som möjligt bör man därför ställa tydliga och allmänt accepterade mål. Bland annat långsiktig hållbarhet, rättvisa, tydlighet, incitament och förutsägbarhet. Och självklart kommunernas nuvarande uppgifter, den demografiska förändringen och även den gröna omställningen.

Det är också bra att diskutera en utvidgning av kommunernas skattebas med nya skatter, och utveckling har redan skett: i början av 2024 infördes en  gruvmineralskatt, och en frivillig turistskatt  för kommunerna är under beredning. Också en partiell allokering av kapitalinkomstskatten till kommunerna är väl motiverad. Det bör dock beaktas att intäkterna från den varierar kommunvis och är också konjunkturkänsliga.

I fråga om nya skatteinkomster är det motiverat att se till kommunernas totala finansiering och gemensamt uppsatta mål. Kommunernas nuvarande skattebaser har utvecklingspotential – det vore bra att börja med dem.