Tillämpning av informationshanteringslagen på kommunens dotterbolag

Det har varit oklart när informationshanteringslagen ska tillämpas på bolag.

Om informationshanteringslagens tillämpningsområde

Informationshanteringslagen (Finlex) tillämpas i första hand på informationshantering och på användning av informationssystem, då myndigheter behandlar informationsmaterial. Myndigheten har i lagens 2 § definierats genom en hänvisning till de myndigheter som avses i 4 § 1 mom. i offentlighetslagen (Finlex). I första hand gäller 4 § 1 mom. i offentlighetslagen statliga och kommunala myndigheter samt statliga affärsverk, självständiga offentligrättsliga inrättningar (FPA, Finlands Bank) och lagskipningsorgan, men inte privata aktörer.

Utöver statliga och kommunala myndigheter gäller offentlighetslagen dock enligt lagens 4 § 2 mom. även ”sammanslutningar, inrättningar, stiftelser och enskilda personer som utövar offentlig makt och som enligt en lag, en bestämmelse eller en föreskrift som meddelats med stöd av en lag eller en förordning utför ett offentligt uppdrag”. En tillämpning av offentlighetslagen på en privat aktör förutsätter således att den privata aktören utför ett sådant offentligt uppdrag som inbegriper utövning av offentlig makt.

I 3 § 4 mom. i informationshanteringslagen finns det särskilda bestämmelser om tillämpning av lagen på privatpersoner eller sammanslutningar. Lagen gäller privata aktörer om de utför ett offentligt förvaltningsuppdrag.Privata aktörer är dock endast skyldiga att tillämpa 4 kap. och 22–27 § i lagen. Kapitel 4 gäller informationssäkerhet och bland annat skyldigheten att samla in logginformation. Paragraferna 22–27 gäller bland annat informationsöverföring via tekniska gränssnitt samt vissa åtgärder vid registrering i ärenderegister. Uppdraget behöver således inte inbegripa någon egentlig utövning av offentlig makt för att 4 kap. och 22–27 § ska bli tillämpliga.

Om ett uppdrag som en privat aktör utför trots allt även inbegriper utövning av offentlig makt eller om det uttryckligen föreskrivs i lag att offentlighetslagen ska tillämpas på privata aktörer, ska också lagens 4 § och 28 § tillämpas. 

Informationshanteringslagens 3 § 4 mom. lämnar rum för tolkning

Frågan är dock inte helt entydig och just den ifrågavarande bestämmelsen i informationshanteringslagen – dvs. 3 § 4 mom. – ändrades under riksdagsbehandlingen utgående från de ändringar som grundlagsutskottet och förvaltningsutskottet föreslagit.

Regeringspropositionens ursprungliga och slutgiltiga formulering nedan:

Den ursprungliga formuleringen låter förstå att det inte förutsätts att en privat aktörs verksamhet har karaktären av egentlig offentlig förvaltningsuppgift för att den ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Det skulle då räcka att det överhuvudtaget är fråga om en uppgift som en myndighet tidigare har skött som egen verksamhet, men där myndigheten av en eller annan orsak upphandlar tjänsten av en utomstående aktör, till exempel av ett dotterbolag. I så fall skulle även skötsel av olika stödtjänster för myndighetens räkning innebära att bolaget omfattas av offentlighetslagens bestämmelser. Denna formulering infördes dock inte i den slutgiltiga lagen, vilket betyder att lagen inte torde kunna tillämpas så brett.

Den slutliga formuleringen i lagen syftar också tydligt på de offentliga förvaltningsuppgifter som avses i grundlagen (Finlex).  De offentliga förvaltningsuppgifter som avses i informationshanteringslagen ska alltså förstås som de motsvarande uppgifter som föreskrivs i 124 § i grundlagen. Då skulle överföringen av en uppgift till en privat aktör kräva att det föreskrivs om uppgiften i lag eller med stöd av lag. När det gäller kommunens dotterbolag uppfylls detta krav sällan.

Kommunala bolag sköter sällan offentliga förvaltningsuppgifter

Kommunala bolag utövar i allmänhet inte offentlig makt i sin verksamhet. Likaså är det i deras verksamhet sällan fråga om sådana ”offentliga förvaltningsuppgifter” som avses i lagen. För att informationshanteringslagen ska bli tillämplig borde det i regel vara fråga om en sådan offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen.  

Enligt 124 § i grundlagen kan ”offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning.” Även om definitionen på offentliga förvaltningsuppgifter inte är särskilt exakt och uppgifterna varierar från fall till fall, är enbart stödtjänster för förvaltningen, såsom exempelvis ekonomiförvaltningstjänster, informationsförvaltningstjänster eller t.ex. service- och reparationstjänster, i allmänhet inte egentliga offentliga förvaltningsuppgifter.

Inom kommunsektorns verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform sköts offentliga förvaltningsuppgifter främst av yrkeshögskolor och kommunala avfallsbolag. I vartdera fallet omfattas de av egna lagar – yrkeshögskolelagen (Finlex) och avfallslagen (Finlex). I dessa lagar finns det bestämmelser om offentliga uppgifter och om tillämpningen av förvaltningslagstiftning, såsom förvaltningslagen och offentlighetslagen. Yrkeshögskolorna hör visserligen också med stöd av 4 § i informationshanteringslagen till lagens tillämpningsområde.

Det är möjligt att skötseln av en offentlig förvaltningsuppgift endast utgör en liten del av en organisations verksamhet. Informationshanteringslagens krav kan bara gälla sådan verksamhet som har karaktären av offentlig förvaltningsuppgift.

Källor för bedömning av offentliga förvaltningsuppgifter

Det är inte alltid helt entydigt vad som överhuvudtaget är en offentlig förvaltningsuppgift och vad som inte är det och frågan kräver en grundligare analys av uppgifterna. Frågan har behandlats i grundlagsutskottets utlåtande GrUU 73/2018 rd, om regeringens proposition med förslag till lag om informationshantering inom den offentliga förvaltningen. Utlåtandet ledde till att förvaltningsutskottet gjorde en ändring i den slutliga lagen.

Det lönar sig också att bekanta sig med SHM:s rapport 2019:47 (på finska), som behandlar offentliga förvaltningsuppgifter särskilt inom socialvården. Rapporten kan ge vägledning för bedömningen av uppgifternas karaktär: se till exempel s. 9–12, Sosiaalityön tulevaisuus –Sosiaalityö julkisena hallintotehtävänä.

Det finns också exempel på offentliga förvaltningsuppgifter – om än inte så många från kommunsektorn – i Mikko Sarjas artikel Hör det hit eller inte? – Observationer om justitieombudsmannens befogenheter (Justitieombudsmannen). Artikeln publicerades i jubileumsboken ’Justitieombudsmannen 90 år’ som gavs ut 2010. I sin artikel behandlar Sarja bland annat definitionen av offentlig makt, en offentlig förvaltningsuppgift och ett offentligt uppdrag, och belyser dessa med konkreta exempel.

Avslutningsvis

Ur Kommunförbundets synvinkel måste man konstatera att svaret på frågan hur lagen ska tillämpas på privata aktörer såsom kommunägda bolag baserar sig på slutledningar av en ganska mångfacetterad och delvis tolkningsbar kedja av resonemang. Förhoppningsvis klarnar tolkningarna under övergångsperioden för lagens ikraftträdande.
 

Text: Tarja Krakau

Läs mer

I Kommunförbundets webbtjänst

• Informationshantering

Mer på webben

• Lag om informationshantering inom den offentliga förvaltningen 906/2019
  FINLEX
• Lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet 621/1999
  FINLEX
• Finlands grundlag 731/1999
  FINLEX
• Yrkeshögskolelag 932/2014
  FINLEX
• Avfallslag 646/2011
  FINLEX
• Förvaltningslag 434/2003
  FINLEX

• Grundlagsutskottets utlåtande GrUU 73/2018 rd
  Riksdagen
• Sosiaalityön tulevaisuus –Sosiaalityö julkisena hallintotehtävänä
  SHM:s rapport 2019:47. Statsrådet.
• Hör det hit eller inte? – Observationer om justitieombudsmannens befogenheter. Sarja, Mikko (2010)
  Justitieombudsmannen (pdf)