Mätningen av de kommunala tjänsternas produktivitet är komplicerad – nya mätmetoder behövs

Den färska undersökningen Toimintalähtöinen tuottavuusmittaus kunnissa som Kommunförbundet beställt av Näringslivets Forskningsinstitut ETLA granskar läget inom forskningen om de kommunala tjänsternas produktivitet och produktivitetsmätning av de offentliga tjänsterna. 

De kommunala tjänsterna utgör kärnan i den finländska välfärdsstatens vardag. I den senaste tidens offentliga debatt har en förbättring av produktiviteten lyfts fram som en viktig faktor för Finlands tillväxt.

För att de kommunala tjänsterna, trots den svaga offentliga ekonomin, ska kunna tryggas även i fortsättningen måste också kommunerna förbättra sin produktivitet, dvs. med begränsade resurser måste man kunna producera mer tjänster eller tillhandahålla minst samma servicenivå på ett mer verkningsfullt sätt än tidigare. 

- Även om ämnet är aktuellt och viktigt har det inte hänt något i kommunernas produktivitetsmätning på länge, säger Sanna Lehtonen, direktör för kommunal ekonomi vid Kommunförbundet. 

- Även ETLA lyfter i sin forskningsrapport fram att den institutionella grunden för mätning av kommunernas produktivitet har försvagats och att till exempel statens produktivitetsstatistik har upphört och kommunernas jämförande produktivitetsstatistik har avbrutits redan för 10 år sedan. 

Enligt ETLA:s undersökning är det svårt att mäta produktiviteten i kommunala tjänster, eftersom det inte finns något marknadspris för tjänsterna och produkterna är mångsidiga. Därför är det klart svårare att ta fram produktivitetsmått för kommunala tjänster än för den privata sektorn. 

Dessutom bör produktivitetsmätningen av kommunala tjänster i högre grad inriktas på effektmätning, där man systematiskt beaktar till exempel inlärningsresultat på längre sikt, antagning till fortsatta studier eller placering på arbetsmarknaden. 

Mätsystemen ska beakta både omfattningen av kommunens uppgifter och tjänsternas kvalitet

Internationella översikter och finländska handböcker ger en tydlig referensram för strukturering av resultat, produktivitet och verkningsfullhet. En verksamhetsbaserad produktivitetsmätning kan byggas upp utifrån konkreta tjänster och indikatorerna kan stödja kommunernas eget utvecklings- och ledningsarbete.

Forskningsgruppen vid ETLA påpekar att eftersom den finska förvaltningen är på flera nivåer bör också mätningssystemet vara det. Om informationen samlas in från omfattande befintlig material och behandlas på rätt sätt kan den bidra till att kringgå mätningsproblemen och möjliggöra utveckling av produktivitetsindikatorer. 

Många kommuners produktivitetsarbete fokuserar för närvarande enbart på uppföljning av hur tjänsternas volym och kostnaderna för dem utvecklas. Det finns därför en risk att försöken att utveckla produktiviteten i praktiken reduceras till att skära ned på kostnader. Produktivitetsarbete utan information om kvalitet och effekt samt utveckling av processer och tjänsteinnehåll är kortsiktigt och försvagar tillväxten på längre sikt. ETLA:s forskare föreslår nya metoder för mätning av produktiviteten inom den offentliga sektorn. Mätningen av de kommunala tjänsternas produktivitet bör inledas med kärntjänsterna, där förbättringen av produktiviteten är av störst betydelse. 

Mätsystemen kan dock inte byggas upp på en gång eller som en toppstyrd helhetsarkitektur. Indikatorerna för komplexa uppgifter, såsom grundläggande utbildning, bör byggas upp stegvis och som en gemensam utveckling från en praktisk nivå. Från de organisationer som verkligen producerar kommunala tjänster. Detta innebär att lärare, rektorer, kommunala experter och forskare inom olika områden ska delta i planeringen av mätsystemen. Systemet för mätning av de kommunala tjänsternas produktivitet ska även innefatta kvalitativa element, såsom information om kundupplevelse och tjänsternas tillgänglighet. 

Produktivitetsförbättring kräver nationell samordning samt investeringar i nya arbetsmetoder och ledarskap

Finlands kommuner kan dock inte ensamma utveckla indikatorer för produktivitetsmätning. På allmän nivå ska staten fastställa strukturer, principer och minimistandarder för produktivitetsinformationen. Forskarna fäster också stor vikt vid den nationella samordningen när det gäller att utveckla produktiviteten inom de kommunala tjänsterna. Staten ska dock inte fastställa detaljerade indikatorer för produktivitetsinformationen, utan produktivitetsmätningen ska utgå från organisationernas egna behov och mätningen ska vara nära anknuten till praxis. 

 Vid granskningen av produktiviteten är det väsentligt hur tjänsternas innehåll definieras, vilka effekter som eftersträvas och hur tjänsterna produceras. Forskarna föreslår en övergripande modell för ledning av produktiviteten som kombinerar resultatstyrning, lärande och värdebaserad ledning. Förbättring av produktiviteten kräver betydande investeringar både i ledning, analys, nya arbetsmetoder och utveckling av personalens kompetens.

-Kommunförbundet vill stå i främsta ledet när det gäller utvecklingen av produktiviteten och det optimala sättet att tillhandahålla de kommunala tjänsterna. Denna rapport som beställts av ETLA är en del av vårt mer omfattande programarbete för utveckling av produktiviteten inom de kommunala tjänsterna och en korrekt mätning av den. Samtidigt bereder vi oss på att förbättring av produktiviteten också ingår i nästa regeringsprogram, säger Timo Reina, vice verkställande direktör vid Kommunförbundet.