Cirkulär 16/80/2007, Leena Eränkö, Seija Paajanen/aha, 12.6.2007

Den partiella revideringen av avfallslagen trädde i kraft 1.6.2007

​Genom den lag (411/2007) som trädde i kraft 1.6.2007 har 10 och 13 § i avfallslagen ändrats så att kommunens ansvar för hanteringen av kommunalt avfall minskar. I regel innebär detta att avfall från näringsverksamhet inte längre åligger kommunen.

Kommunen ansvarar alltjämt för avfall från bosättning och till beskaffenhet, sammansättning och mängd därmed jämförbart annat avfall som uppkommit i offentlig förvaltning och serviceverksamhet inom staten, kommunen och församlingen samt offentligrättsliga sammanslutningar och föreningar. I ändringen av avfallsförordningen (565/2007) regleras vad som avses med denna offentliga verksamhet.

Efter ändringen är det verksamhetsutövaren som ansvarar för upphandlingen av avfallstjänster för näringsverksamheten, och detta sker avtalsbaserat. Genom ett avtal med avfallsinnehavaren kan kommunen även ordna hanteringen av sådant avfall.

Kommunerna bör till följd av ändringen överväga behovet att se över avfallshanteringsbestämmelserna och utreda vilka avfallstjänster näringslivet eventuellt alltjämt behöver och avgiftspolitiken i anslutning till dem.

I detta cirkulär behandlas kort den partiella revideringen av avfallslagen och dessutom vissa frågor kring återvinningsbart avfall, producentansvar och avfallshanteringsbestämmelser.

Miljöministeriet, Finlands Kommunförbund och Miljöföretagens förbund har i samarbete utarbetat anvisningar (Yhdyskuntajätehuollon pelisäännöt) med rekommendationer av arbetsgruppen Pesä som utrett ansvars- och konkurrensfrågor i anslutning till hanteringen av kommunalt avfall. Anvisningarna presenterar ändringen av avfallslagen och dess verkningar mer detaljerat än detta cirkulär. Anvisningarna kommer att läggas ut på miljöministeriets webbsidor www.ymparisto.fi. Ändringarna i författningen finns bland annat på Finlex på adressen: www.finlex.fi/sv/laki/alkup/2007/20070411 och www.finlex.fi/sv/laki/alkup/2007/20070565.

Vi ber er vidarebefordra detta cirkulär för kännedom till de kommunala miljömyndigheterna och till de kommunala avfallsverken och avfallsbolagen.

Närmare upplysningar:
Leena Eränkö, tfn (09) 771 25 54 (semester 21.6–25.7.2007)
Seija Paajanen, tfn (09) 771 25 55 (semester 18.6–27.7.2007)
Den partiella revideringen av avfallslagen trädde i kraft 1.6.2007

 

Den partiella revideringen av avfallslagen trädde i kraft 1.6.2007 

Genom den lag (411/2007) som trädde i kraft 1.6.2007 har 10 och 13 § i avfallslagen ändrats så att kommunens ansvar för hanteringen av kommunalt avfall minskar. I regel innebär detta att avfall från näringsverksamhet inte längre åligger kommunen.

Kommunen ansvarar alltjämt för hanteringen (transport, återvinning, behandling) av avfall från bosättning och i fråga om beskaffenhet, sammansättning och mängd därmed jämförbart sådant annat avfall än problemavfall som uppkommit vid statens, kommuners och församlingars samt offentligrättsliga sammanslutningars och föreningars offentliga förvaltning och serviceverksamhet.  Kommunen skall fortsättningsvis också ordna återvinning och behandling av problemavfall från bosättning samt från jord- och skogsbruket, om det inte är fråga om oskäliga mängder.

Definitionen på avfall från bosättning har preciserats i samband med ändringen genom att det uttryckligen konstateras att det är fråga om allt avfall från bosättning, såsom avfall från fasta bostäder och fritidsbostäder samt gårdsbrukslägenheters bostadsbyggnader, oberoende av kategori, kvalitet och volym, inbegripet slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar.

I avfallsförordningens nya 4 a § (556/2007) finns noggrannare bestämmelser om hurdan verksamhet som anses vara ovan avsedd offentlig verksamhet, där det avfall som uppkommit kan likställas med avfall från bosättning. Enligt paragrafen utgör följande verksamheter inom statens, kommuners och församlingars samt offentligrättsliga sammanslutningars och föreningars offentliga förvaltning och service sådan verksamhet som avses i 10 § 1 mom. i avfallslagen:

a) offentlig hälsovård och socialtjänst,

b) offentlig förvaltning och försvar,

c) offentlig utbildning,

d) offentlig miljövård,

e) offentlig fritids-, kultur- och idrottsverksamhet,

f) andra motsvarande offentliga tjänster.

Avfall från näringsverksamhet

Efter ändringen är det verksamhetsutövaren som ansvarar för upphandlingen av avfallstjänster inom handeln och den övriga privata serviceverksamheten, och detta sker på avtalsbasis. Genom ett avtal med avfallsinnehavaren kan kommunen ordna transport, återvinning och behandling av sådant avfall.

Också efter ändringen bär kommunen ansvaret för sådant annat avfall från näringsverksamhet än problemavfall som uppkommer från affärslokaler i bostadsfastigheter och som till beskaffenheten, sammansättningen och mängden motsvarar avfall från bosättning samt som med fastighetsinnehavarens tillstånd förs till insamlingsplatsen på fastigheten.

Det finns skäl för kommunerna att inleda förhandlingar med näringsverksamheten om de avfallstjänster som eventuellt behövs. Beaktas bör särskilt att näringsverksamheten, till exempel handeln, också ansvarar för den strikt reglerade avfallshanteringen av s.k. animaliskt avfall. Det finns skäl att tillsammans med till exempel affärer och slakterier och andra företag som producerar före detta livsmedel avtala om samarbete i god tid för att säkerställa anläggningskapaciteten och skaffa de beslut om godkännanden som behövs. Det finns också skäl för kommunerna att gå igenom de principer som tillämpas för prissättningen av de tjänster som erbjuds näringslivet. Prissättningen kan avvika från taxan.

Avfallet från näringsverksamhet omfattas av en övergångsperiod. Det avfall från näringsverksamhet som vid ändringens ikraftträdande omfattas av kommunalt anordnad avfallstransport omfattas av transportavtalet för den kommunala avfallshanteringen så länge avtalet är giltigt, dock högst fem år dvs. till 31.5.2012.

Återvinningsbart avfall

I den reviderade formuleringen i 13 § 1 mom. i avfallslagen konstateras uttryckligen att det avfall som kommunen ansvarar för skall föras till återvinning eller behandling som anordnas av kommunen. Detta innebär att också allt det återvinningsbara avfall som avses i bestämmelsen skall tas in i kommunens system för att återvinnas. Genom den reviderade formuleringen har man enligt vår uppfattning förstärkt den rättsliga situation som redan tidigare varit gällande.

Med kommunens system avses här det funktionella avfallshanteringssystem som bygger på kommunala beslut och åtgärder för genomförandet av dem eller som skapas till exempel genom avfallshanteringsbestämmelser om separat insamling, avfallstransport, förbehandling av avfall för återvinning och leverans till återvinning. Flera av dessa funktioner skaffas idag av privata företag inom avfallsbranschen och därför konkurrensutsätts de i allmänhet i enlighet med lagstiftningen om offentlig upphandling. I områden där avfallstransporten anordnas per fastighet börjar kommunens system för avfallshantering vid sopkärlet på fastighetens uppsamlingsplats.

Nämnas bör att enligt 11 § i gällande avfallslag skall innehavaren till avfall från bosättning och sådant avfall som enligt avfallslagen kan jämföras med det (avfall som kommunen ansvarar för) föra avfallet till ett sopkärl eller en insamlingsplats som hör till den ordnade avfallstransporten. Ett undantag är avfall som innehavaren återvinner eller behandlar själv. Sådan egen återvinning av avfall som avses i avfallslagen och som är tillåten med stöd av den är främst kompostering och förbränning av rent papper eller ren papp i små mängder vid sidan av annat bränsle i eldstäder, i praktiken närmast för att tända med. Egen återvinning av avfall förutsätter i allmänhet att det finns bestämmelser i avfallshanteringsbestämmelserna eller miljöskyddsföreskrifterna som tillåter detta. Ett annat undantag är avfall som omfattas av producentansvaret och vars avfallshantering regleras separat. Detta behandlas nedan.

Enligt 7 § 2 mom. i gällande avfallslag skall fastighetsinnehavaren sörja för att insamling av avfall som omfattas av ordnad avfallstransport (som kommunen ansvarar för) anordnas. Fastighetsinnehavaren skall därför skaffa sopkärl och se till uppsamlingsplatsen på fastigheten, bland annat på det sätt som förutsätts i avfallshanteringsbestämmelserna, och vid avtalsbaserad transport komma överens om transporten med transportföretagaren. Vid kommunalt anordnad avfallstransport kan fastighetsinnehavaren inte ingå ett transportavtal, utan fastigheten omfattas av den transport som kommunen konkurrensutsatt och avtalat.

Allt det avfall som kommer från bosättning och sådant avfall som enligt avfallslagen kan jämföras med det skall således i regel tas in i kommunens system. Detta gäller alltså också allt avfall som skall återvinnas. Fastighetsinnehavaren kan inte lagligt ge källsorterat och separat insamlat återvinningsbart avfall till företagare inom avfallsbranschen på avtalsbasis i områden som omfattas av kommunalt anordnad avfallstransport. Sådant avfall från bosättning som skall återvinnas skall också inom den avtalsbaserade avfallstransporten in i kommunens system. Lokal insamling av sådant avfall och insamlingskampanjer bör ordnas i samverkan med den kommunala avfallshanteringen.

I praktiken har man lyft fram frågan om huruvida kommunen för att korrigera missförhållanden med stöd av 7 § 4 mom. bör utfärda bestämmelser som anger till vilken insamlingsplats avfallet skall föras för den ordnade avfallstransporten. Enligt vår uppfattning är det i allmänhet inte nödvändigt att fatta ett sådant särskilt myndighetsbeslut. Efter revideringen av avfallslagen är det ännu tydligare att det avfall som kommunen ansvarar för skall in i kommunens system direkt med stöd av bestämmelsen i 13 § 1 mom. De enda undantagen är egen återvinning som nämns ovan och avfall som omfattas av producentansvaret som behandlas nedan.

Faktum är att övervakningen av att avfallslagen iakttas och vidtagandet av eventuella åtgärder till följd av verksamhet som strider mot avfallslagen hör till den regionala miljöcentralen och kommunens miljövårdsmyndighet med stöd av 37 och 38 § i avfallslagen. Då tillämpas bestämmelserna om förbud, bestämmelser och förvaltningstvång i 57 och 58 § i avfallslagen, 7 § i avfallslagen är inte avsedd för sådana situationer.

Producentansvar

Bestämmelserna om producentansvar i 3 a kap. i avfallslagen är specialbestämmelser som förbigår bestämmelserna om kommunens ansvar för hanteringen av kommunalt avfall i 3 kap. Därför hör avfall som omfattas av producentansvaret i regel varken till kommunen eller kommunens system, även om det är fråga om kommunalt avfall. Till exempel returpapper står helt utanför kommunens avfallshantering. Producenten ansvarar för en avgiftsfri insamling och återvinning bland annat i enlighet med avfallslagen och förordningen.

När det gäller förpackningsavfall finns det dock en bestämmelse om undantag från producentansvaret i 3 a kap. 18 j §. Enligt 1 mom. i paragrafen är producentansvaret partiellt på så sätt att producenten skall se till att i genomsnitt 61 procent av allt förpackningsavfall återvinns. Den resterande delen av förpackningsavfallet, 39 procent, är normalt avfall från produktions- och näringsverksamhet eller avfall från bosättning och därmed jämförbart avfall, vars hantering avfallsinnehavaren, fastighetsinnehavaren och kommunen ansvarar för. Förpackaren har enligt prövning möjlighet att samla in förpackningsavfallet i större utsträckning än vad som behövs för att nå de uppställda målen.

Kommunen ansvarar för hanteringen (transport, återvinning, behandling) av förpackningsavfall från bosättning och därmed jämförbart avfall från offentlig verksamhet till de delar avfallet på basis av producentansvaret inte tagits in i det avgiftsfria systemet för producentansvaret. På avfallshanteringen tillämpas då 7 § 2 och 4 mom. samt 10,11 och 13 § i avfallslagen.

Behov av revidering av avfallshanteringsbestämmelserna

Med anledning av den partiella revideringen av avfallslagen kan det finnas skäl att revidera avfallshanteringsbestämmelserna bland annat vad gäller begreppen. Det finns inte skäl att i avfallshanteringsbestämmelserna separat definiera sådana begrepp som definieras i avfallslagen. Om man för tydlighetens skull vill ta in definitioner också i avfallshanteringsbestämmelserna, bör man använda samma definitioner och motsvarande begrepp som finns i lagen för att undvika oklarheter och tolkningssvårigheter. På grund av den aktuella lagändringen kan det också vara nödvändigt att revidera definitionen på kommunalt avfall e.d. i avfallshanteringsbestämmelserna samt begrepp som gäller det avfall som kommunen ansvarar för och ordnar transport för.

Också i fortsättningen kan man genom avfallshanteringsbestämmelser utfärda föreskrifter som gäller även annat avfall än det som kommunen ansvarar för. Således kan det fortfarande finnas gällande bestämmelser om bland annat källsortering och separat insamling av avfall från näringsverksamhet. Det faktum att avfallslagen ändrats och att avfall från näringsverksamhet inte längre omfattas av den anordnade avfallstransporten förutsätter dock i allmänhet att dessa bestämmelser revideras och eventuellt differentieras. I samband med att avfallshanteringsbestämmelserna revideras finns det också i övrigt skäl att bättre än tidigare specificera vilka bestämmelser som gäller sådant avfall som kommunen ansvarar för och vilka som gäller också annat avfall eller enbart annat avfall.

Fastighetsinnehavarens skyldighet enligt 7 § 2 mom. i avfallslagen att skaffa sopkärl gäller inte längre direkt avfall från näringsverksamhet som bedrivs på fastigheten. Det kan därför vara nödvändigt att utfärda nya bestämmelser om hur avfallsproducenterna och fastighetsinnehavarna bör förfara vid insamlingen av avfall på fastigheten, om avfall från affärslokaler som finns i en bostadsbyggnad på fastigheten inte läggs i samma sopkärl som avfall från bosättning. När det gäller gemensamma sopkärl för flera affärslokaler som finns på fastigheten kan sannolikt inte ges några egentliga förpliktande bestämmelser, då 3 kap. i avfallslagen inte innehåller någon bestämmelse i likhet med 7 § 2 mom. som grund för det. Därför är det också oklart om man i fråga om avfall från näringsverksamhet fortfarande kan utfärda sådana bestämmelser om separat insamling där skyldigheten bygger på en sammanlagd mängd av något visst avfall som uppstår i olika verksamhetsutövares verksamhet på fastigheten. Skyldigheten kan grundas på den mängd avfall som uppstår i varje enskild verksamhetsutövares verksamhet.

Det har framkommit oklarheter när det gäller styrningen av avfallsströmmar med återvinnbart avfall som kommunen ansvarar för. Det kan finnas skäl att genom avfallshanteringsbestämmelser allt tydligare definiera vilket av det avfall som kommunen ansvarar för och under vilka förutsättningar det omfattas av skyldigheten till källsortering och separat insamling, till vilket system avfallet skall föras och hur man skall förfara i andra fall. Trots den uttryckliga bestämmelsen i 13 § i avfallslagen kan det vara nödvändigt att speciellt i fråga om vissa avfallsfraktioner fastställa hur de skall tas in i kommunens system och vad som avses med kommunens system. Det kan konstateras att en juridisk tolkning av bestämmelsen i 13 § i avfallslagen inte ger möjlighet till att återvinningen av det avfall som kommunen ansvarar för sköts avtalsbaserat mellan avfallsinnehavaren och en privat företagare på samma sätt som avfallstransporten. En förutsättning för att återvinningen eller behandlingen av avfall eller en del av detta skall kunna överföras till marknaden med stöd av 13 § 2 mom. är att lagen om offentlig upphandling iakttas, vilket i allmänhet innebär konkurrensutsättning.

Det finns inget behov eller skäl att ta in den egentliga serviceutrustningen inklusive adress- och kontaktuppgifter i avfallshanteringsbestämmelserna, då uppgifterna och platserna i praktiken kan ändras oftare än bestämmelserna annars behöver revideras. Bestämmelserna kan på en allmännare nivå hänvisa till systemet för avfallshantering vid en avfallsanläggning eller ett avfallsbolag. Information om systemet för avfallshantering bör ges på lämpligt sätt i samband med informationen om avfallshanteringsbestämmelserna.

I praktiken har det framkommit oklarheter också beträffande insamlingskampanjer för återvinningsbart avfall från bosättning. Det kan finnas skäl att i avfallshanteringsbestämmelserna ge allmänna föreskrifter för insamlingskampanjer. Enligt en juridisk tolkning med stöd av avfallslagen kan insamlingskampanjer för sådant återvinningsbart avfall från bosättning som kommunen ansvarar för genomföras lagligt endast i samverkan med den kommunala avfallshanteringen. I praktiken har man dock ansett att insamling som genomförs av den s.k. tredje sektorn är bra och nyttigt för samhället. Därför bör man före beredningen av avfallshanteringsbestämmelser som gäller insamlingskampanjer föra en allmän avfallspolitisk diskussion om hur man förhåller sig till kampanjer och vilka krav som ställs på dem.

Kommunförbundets kansli vinnlägger sig om att tillsammans med sakkunniga i kommuner och avfallsanläggningar bereda praktiska exempel och anvisningar för revideringen av avfallshanteringsbestämmelserna.

Anvisningar med spelregler för hanteringen av kommunalt avfall

Miljöministeriet, Finlands Kommunförbund och Miljöföretagens förbund har i samarbete utarbetat anvisningar (Yhdyskuntajätehuollon pelisäännöt) med förslagen av den arbetsgrupp (s.k. Pesä) som miljöministeriet tillsatte 19.8.2003 för att utreda ansvars- och konkurrensfrågor i anslutning till hanteringen av kommunalt avfall. Arbetsgruppen överlämnade förslagen till miljöministeriet 2.5.2005.

I anvisningarna finns en sammanställning av arbetsgruppens centrala rekommendationer om ansvars- och konkurrensfrågor beträffande hantering av kommunalt avfall för olika aktörer inom branschen. Anvisningarna presenterar också ändringen av avfallslagen och de centrala effekterna på hanteringen av kommunalt avfall. Lagändringen bygger uttryckligen på arbetsgruppens förslag. Genom anvisningarna vill miljöministeriet, Finlands Kommunförbund och Miljöföretagens förbund rf understryka att alla företag inom branschen, kommuner, kommunala avfallsbolag och andra aktörer och ansvariga instanser skall beakta rekommendationerna som spelregler i den egna verksamheten. Spelreglerna syftar till att klarlägga ansvars- och konkurrensfrågor i hanteringen av kommunalt avfall, minska konflikter mellan olika aktörer och trygga hanteringen av kommunalt avfall med beaktande av jämlika verksamhetsförutsättningar för olika aktörer inom branschen.

Anvisningarna presenterar ändringen av avfallslagen och arbetsgruppens spelregler indelade i fem områden: effekterna av lagändringen på ansvaret inom avfallshanteringen, olika aktörers roll i hanteringen av kommunalt avfall, upphandling av avfallstjänster i kommunerna, konkurrenslagstiftningen i hanteringen av kommunalt avfall och avfallsavgifter. Anvisningarna kommer att läggas ut på miljöministeriets webbsidor.

Ett mer detaljerat bakgrundsmaterial om rekommendationerna av den arbetsgrupp som utrett ansvars- och konkurrensfrågor inom hanteringen av kommunalt avfall finns i arbetsgruppens betänkande 'Yhdyskuntajätehuollon vastuu- ja kilpailukysymykset', ympäristöministeriön moniste 153/2005. Publikationen finns också på webben: http://www.ymparisto.fi/julkaisut.

FINLANDS KOMMUNFÖRBUND

Timo Kietäväinen
vice verkställande direktör

Leena Karessuo
direktör, samhälle, teknik och miljö

tags