Cirkulär 21/80/2006, T. Hartikainen, T. Taskula/eg, 21.12.2006

Mer avgifter inom miljö- och hälsoskyddet

Den nya livsmedelslagen trädde i kraft 1.3.2006. Tillsynsmyndighetens uppgifter förändras inte avsevärt. Nytt är en lagstadgat mer systematisk tillsyn och mer avgifter. Också lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet innehåller denna skyldighet till systematik och avgifter.  Hälsoskyddslagen, lagen om åtgärder för inskränkande av tobaksrökning och kemikalielagen har ändrats på motsvarande sätt. 


De centrala myndigheterna inom miljö- och hälsoskyddet styr centraliserat tillsynen inom verksamhetsområdet och ger tillsynsprogram som delvis binder kommunerna.

Kommunen ska av verksamhetsutövare ta ut avgifter för kontroller, provtagning och undersökningar enligt en tillsynsplan som kommunen godkänt. Också godkännande av objekt och tillsyn som gäller underlåtenhet att iaktta bestämmelser är avgiftsbelagt.

Kommunen kan besluta om avgiftstaxan inom tillsynen efter att kommunen godkänt en tillsynsplan som bygger på ett tillsynsprogram. 

Närmare upplysningar:
Tarja Hartikainen, tfn (09) 771 24 78, 050 373 84 99
Tuula Taskula, tfn (09) 771 24 67
Speciellt i frågor som gäller beslutsfattande och ändringssökande:
Riitta Myllymäki, tfn (09) 771 24 63
Heikki Harjula, tfn (09) 771 20 70
e-post: fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi

Lagar:
Livsmedelslagen (23/2006)
KemikalieL = Lagen om ändring av kemikalielagen (287/2006)
Lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet (75/2004)
Lagen om ändring av hälsoskyddslagen (285/2006)
TobaksL = Lag om ändring av lagen om åtgärder för inskränkande av tobaksrökning (286/2006)

Bilagor
Bilaga 1. Mall för avgiftstaxa inom livsmedelstillsynen
Bilaga 2. Mall för avgiftstaxa inom produktsäkerhetstillsynen
Bilaga 3. Sökande av ändring enligt kommunallagen

Allmänt

Den nya livsmedelslagen ersätter livsmedelslagen, lagen om livsmedelshygien i fråga om animaliska livsmedel och kapitlet om livsmedelshygien i hälsoskyddslagen. Tillsynsmyndighetens uppgifter och mål i lagen motsvarar huvudsakligen de upphävda bestämmelserna. För att effektivera livsmedelstillsynen ger Livsmedelssäkerhetsverket ett riksomfattande tillsynsprogram utifrån vilket kommunerna utarbetar en tillsynsplan. Tillsynen blir avgiftsbelagd i större utsträckning och kommunen tar ut avgifter också för sådana kontroller som ingår i en tillsynsplan som kommunen godkänt.

Lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet innehåller samma skyldighet till systematik och avgifter. Konsumentverket utarbetar ett tillsynsprogram för det egna verksamhetsområdet. Hälsoskyddslagen, lagen om åtgärder för inskränkande av tobaksrökning och kemikalielagen har ändrats på motsvarande sätt. Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral utarbetar motsvarande riksomfattande tillsynsprogram.

Det är obligatoriskt för kommunen att ha en tillsynsplan. Olika lagar som gäller tillsyn innehåller bestämmelser om beredningen och godkännandet av kommunens tillsynsplan. I planen bör man bland annat beakta det riksomfattande tillsynsprogrammet som det finns bestämmelser om i olika lagar. Enligt livsmedelslagens övergångsbestämmelse ska kommunen ha en tillsynsplan i enlighet med livsmedelslagen 1.1.2007. Livsmedelssäkerhetsverkets (Evira) riksomfattande tillsynsprogram är försenat och därför har också kommunernas beslut om tillsynsplaner blivit försenade från det som anges i lag.

Kommunen kan börja ta ut avgifter först efter att den har godkänt tillsynsplanen och avgiftstaxan. Kommunen ska av verksamhetsutövare ta ut en avgift för regelbundna kontroller, provtagningar och undersökningar som följer den tillsynsplan som godkänts av kommunen och som utförs av tillsynsmyndigheten. 

Enligt hälsoskyddslagen, tobakslagen och kemikalielagen bör statens tillsynsprogram vara färdigt 1.1.2007 och kommunens tillsynsplan som bygger på det 1.1.2008. Kommunen kan börja ta ut avgifter först efter att den har godkänt tillsynsplanen och en avgiftstaxa som bygger på planen, dock tidigast 1.1.2007. Motsvarande bestämmelser i produktsäkerhetslagstiftningen trädde i kraft 1.1.2006.

Detta cirkulär behandlar systematiken i tillsynen och speciellt de åtgärder som krävs för att göra livsmedelstillsynen och produktsäkerhetstillsynen avgiftsbelagd i större utsträckning. Kommunförbundet ger vid behov kompletterande rekommendationer för utvidgningen av avgifterna inom det övriga miljö- och hälsoskyddet.

Inom miljö- och hälsoskyddet finns det fortfarande myndighetsuppgifter som inte kan planeras i förväg och för vilka inte tas ut avgifter. Sådana är till exempel epidemiutredningar, klagomål från invånare och anknytande utredningar och tillsynsåtgärder.

Systematisk tillsyn och dess effekter på avgiftsgrunderna

Det riksomfattande tillsynsprogrammet

Det centrala målet i utvecklingen av tillsynen inom miljö- och hälsoskyddet är att säkerställa en enhetlig tillsyn i hela landet. För detta ändamål utarbetar de centrala myndigheterna i enlighet med det riksomfattande tillsynsprogrammet egna tillsynsprogram för olika verksamhetsområden. Dessa regleras i bestämmelserna för de olika verksamhetsområdena (LivsmedelsL 47 §, KemikalieL 5 §, L om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet 14 §, L om ändring av hälsoskyddslagen 4a §, TobaksL 14 § och statsrådets förordning 664/2006). Kommunerna beaktar tillsynsprogrammen för de olika verksamhetsområdena i sina tillsynsplaner.

Tillsynsprogrammet för ett verksamhetsområde är bindande för kommunerna och ska åtminstone innehålla en definition av innehållet i kontrollerna, grunderna för riskvärderingen av de olika tillsynsobjekten och för hur kontrollfrekvensen för objekten bestäms, bedömning av behovet av provtagning, metoder för utvärdering av kommunernas tillsynsplaner samt metoderna för utvärdering av tillsynsprogrammet.

Kommunens tillsynsplan

Kommunerna ska ha en mer systematisk tillsyn av högre kvalitet än tidigare. Genom en förordning av statsrådet (665/2006) har bestämmelser om tillsynsplanen och utvärderingen av tillsynsplanens genomförande utfärdats. För tillsynsplanen gäller också bestämmelserna för de olika verksamhetsområdena (LivsmedelsL 47 §, KemikalieL 5 §, L om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet 14 §, L om ändring av hälsoskyddslagen 4a § och TobaksL 14 §).

Tillsynsplanen ska ange åtminstone följande (statsrådets förordning 665/2006):

  1. inspektionernas innehåll

  2. kontrollfrekvensen för tillsynsobjekten eller för olika typer av tillsynsobjekt

  3. den genomsnittliga inspektionstiden

  4. provtagning och provundersökning som sker genom kommunens försorg samt

  5. utvärdering av tillsynsplanen.

En förutsättning för att avgifter ska kunna tas ut är att kommunen godkänt tillsynsplanen och avgiftstaxan. Tillsynsplanen ska ses över vid behov, dock minst vart tredje år.

Möjligheter till inflytande vid beredningen av tillsynsplanen

I bestämmelserna om tillsynsplaner ingår inte hörande av företagare eller andra instanser. Vid beredningen av tillsynsplanen finns det skäl att iaktta 41 § i förvaltningslagen om möjligheter till inflytande. Om avgörandet i ett ärende kan ha en betydande inverkan på andras än parternas livsmiljö, arbete eller övriga förhållanden, ska myndigheten enligt bestämmelsen ge dessa personer möjlighet att få uppgifter om utgångspunkterna och målen för behandlingen av ärendet samt att uttala sin åsikt om ärendet.

Information om att ärendet är anhängigt och om möjligheten till inflytande ska ges på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till ärendets betydelse och omfattning. Myndigheten kan själv avgöra hur den informerar. Exempel på goda sätt att informera är annonser och artiklar i tidningar eller informationsblad till verksamhetsutövare. Av informationen ska framgå vad saken gäller, vilka verkningarna kan bli för de berörda, var man kan få närmare upplysningar och hur man kan framföra åsikter i frågan. Informationen ska ges vid en tidpunkt då det fortfarande är möjligt för parterna att påverka saken.

Beslutsfattande och ändringssökande beträffande tillsynsplanen

En del av lagstiftningen inom miljö- och hälsoskyddet (KemikalieL, L om ändring av hälsoskyddslagen och TobaksL) begränsar den rätt som en nämnd eller ett organ som utsetts av kommunen har att delegera godkännandet av tillsynsplanen till en underställd tjänsteinnehavare. För att tillsynen ska vara enhetlig är det motiverat att i mån av möjlighet behandla tillsynsplaner enligt olika lagar som en helhet, varvid också de delar i planen som bygger på livsmedelslagen och produktsäkerhetslagstiftningen bör godkännas i organet.

Beslut som gäller den kommunala tillsynsplanen (LivsmedelsL 74 §, KemikalieL 55 §, L om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet 34 §, L om ändring av hälsoskyddslagen 56 § och TobaksL 35 §) överklagas med iakttagande av vad som anges om ändringssökande i kommunallagen (Bilaga 3).

Ett beslut om tillsynsplanen kan verkställas innan det har vunnit laga kraft.

Fastställande av produktionskostnaderna för en prestation

Vid fastställandet av avgifter iakttas principen om kostnadsmotsvarighet.  Avgifterna får vara högst så stora att de täcker kostnaderna för prestationerna. Full kostnadsmotsvarighet innebär prissättning enligt självkostnadsprincipen. Kostnadsmotsvarigheten beräknas vanligtvis utgående från budgeterade utgifter.  Till de totala kostnaderna räknas produktionskostnaderna inklusive avskrivningar, en andel av förvaltningskostnaderna och ränta på kapital som är bundet till produktionsmedlen.

De avgiftsbelagda uppgifterna är huvudsakligen arbete som utförs av tjänsteinnehavare, varvid priset på en arbetstimme för kontrollpersonalen (chefen för hälsoövervakningen, veterinärer som deltar i kontrollerna, hälsoinspektörer) kan användas som avgiftsgrund.  Med en koefficient utökas timlönen med övriga personalkostnader och övriga omkostnader för uppgiften, räntor, avskrivningar och en förvaltningsandel. Koefficientens storlek beror på kommunens kostnadsstruktur för verksamheten i fråga. Koefficienten dimensioneras så att de kostnader som fastställs med den motsvarar upphovsprincipen.

Alternativt kan prestationens produktionskostnad bestämmas på basis av enhetens budgeterade årliga verksamhetsutgifter (i bokslutet) dividerat med antalet timmar per person inom enhetens kontrollpersonal, vilket ger priset på en arbetstimme. 

Enligt Kommunala arbetsmarknadsverkets anvisningar ska man vid beräkningen av det årliga antalet timmar per person subtrahera lördagar, söndagar, söckenhelger och semestrar från det totala antalet dagar under året. Det uträknade antalet arbetsdagar multipliceras med den dagliga arbetstiden. Arbetstiden för en genomsnittlig semester (30 dygn) är 1640 h.

Artikel 27 i EG-förordning nr 882/2004 förutsätter att man vid fastställandet av avgifterna beaktar behoven hos de företag som är lokaliserade i regioner med särskilda geografiska begränsningar. Detta krav kan beaktas till exempel så att kostnaderna för kontrollpersonalens resor räknas med i de totala kostnader som ska divideras.

Kommunens myndighet bör också se till att utförandet av prestationerna inte orsakar högre kostnader än en ändamålsenlig prestationskvalitet förutsätter.

Bedömning av tidsåtgången för godkännande och kontroll

Avgiften bestäms genom att man multiplicerar den tid som använts för prestationen med det ovan nämnda priset på en arbetstimme. Också vid tidsuppskattningen bör man beakta att avgifterna maximalt kan motsvara kostnaderna för att producera tjänsten. Vid uppskattningen av den tid som går åt till kontroller beaktas utöver den fysiska kontrollen också den tid som går åt till förberedelser och till utarbetande av inspektionsberättelsen. Närmare anvisningar om innehållet i kontrollerna finns i de riksomfattande tillsynsprogrammen som även definierar grunderna för riskvärderingen. Den centrala myndigheten fastställer principer och riktgivande tidsuppskattningar i tillsynsprogrammet som kan användas för uppskattning av den genomsnittliga tidsåtgången för kontrollen.  Det är ändå tillsynsenheten och riskvärderingen av tillsynsobjektet som avgör behovet av tillsyn efter situationen. Kontrollfrekvensen och den tid som behövs för kontrollerna beror bland annat på verksamhetens art, dess omfattning, nivån på egenkontrollen och riskerna. Det är ändamålsenligt att kombinera flera kontroller inom miljö- och hälsoskyddet till ett och samma besök. Avgiften för godkännandet grundar sig på priset på en handläggningstimme multiplicerat med den tid som gått åt till att bereda och ge beslutet.

Att beakta i avgiftsgrunderna inom livsmedelstillsynen

I 71 § i livsmedelslagen finns bestämmelser om avgifter för kommunala myndigheters prestationer.  Enligt paragrafen ska kommunen i enlighet med den taxa som kommunen godkänt av livsmedelsföretagaren ta ut avgift för

  • godkännande av livsmedelslokaler och deras planer för egenkontroll, 

  • inspektioner, provtagning och undersökning av prov i enlighet med den kommunala tillsynsplanen,

  • övervakning av livsmedelslokaler som exporterar livsmedel av animaliskt ursprung till länder utanför Europeiska unionen till den del exporten, enligt de krav som köparlandet ställer, förutsätter en mera omfattande övervakning än normalt, 

  • samt kontroll för övervakning av de åtgärder som avses i 7 kap. i livsmedelslagen, vilka baserar sig på att livsmedelsbestämmelserna inte har följts.

Dessutom ska kommunen också för annan övervakning samt för sådana inspektioner och undersökningar som hänför sig till den ta ut en avgift enligt bestämmelserna i artiklarna 27 och 28 i kontrollförordningen (EG) nr 882/2004. 

Avgifterna bestäms så att beloppet motsvarar högst kostnaderna för åtgärden, om inte något annat följer av artiklarna 27 och 28 i kontrollförordningen. Närmare bestämmelser om de nationella arrangemang som avses i artiklarna 27 och 28 i kontrollförordningen och om fastställande av avgifternas storlek utfärdas genom förordning av statsrådet.

Om en verksamhetsutövare för att inleda verksamhet i en livsmedelslokal endast behöver underrätta tillsynsmyndigheten i enlighet med 13 § 3 mom. i livsmedelslagen, kan ingen avgift tas ut av verksamhetsutövaren.

Kontroller som ingår i en tillsynsplan som kommunen godkänt är avgiftsbelagda. För ett enskilt tillsynsobjekt grundar sig avgiften i regel på objektets riskvärdering som beaktar verksamhetens art och omfattning. Vid riskvärderingen beaktas dessutom egenkontroll, objektets skick, renlighet och personalens sakkunnighet. På basis av riskvärderingen görs en riskklassificering av objekten enligt vilken kontrollfrekvensen bestäms. Livsmedelsverket ger anvisningar för riskvärderingen i det riksomfattande tillsynsprogrammet.

Till de delar inspektionsbesöken inte kan grundas på riskvärdering bör avgifter som tas ut för dessa definieras separat i kommunens taxa. Således bör till exempel avgifter för köttbesiktning bestämmas separat exempelvis enligt antal djurkroppar som besiktigas.

Avgifter för inspektioner som fastställs för enskilda verksamhetsutövare kan variera beroende på verksamheten och nivån på egenkontrollen. Om tillsynsobjektet och verksamheten uppfyller de krav som ställs, kan tillsynsmyndigheten minska tillsynen, vilket sänker kostnaderna för verksamhetsutövaren.

Avgifter kan tas ut endast för inspektioner som kan planeras på förhand. Avgifter kan inte tas ut för nödvändiga kontroller och provtagningar vid utredning av matförgiftningsepidemier och klagomål.

Avgift tas ut om det är fråga om kontroll för övervakning av åtgärder som myndigheterna fastställt och som baserar sig på att livsmedelsbestämmelserna inte har följts.

Den avgiftsbelagda tillsynen gäller såväl anmälningspliktiga och tillståndspliktiga objekt som objekt som inte behöver någon anmälnings- eller tillståndsbehandling. I de centrala ämbetsverkens sektorspecifika tillsynsprogram finns närmare anvisningar för en systematisk och avgiftsbelagd tillsyn.

Övriga avgifter

Utöver de avgifter som baserar sig på riskvärdering efter typ av tillsynsobjekt eller objektspecifik riskvärdering i enlighet med kommunens tillsynsplan kan det också finnas andra avgifter, såsom avgifter för köttbesiktning, där avgiften till exempel kan grunda sig på antalet djurkroppar som ska besiktigas.

Avgifterna för laboratorieundersökningar, liksom också för eventuella andra utomstående tjänster, bestäms enligt kostnaderna för dem.

Att beakta beträffande avgiftsgrunderna enligt lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet

Avgiftsgrunderna enligt lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet bestäms på basis av kostnaderna för prestationen på samma sätt som inom det övriga miljö- och hälsoskyddet.

Konsumentverket har gett anvisningar om inspektionsfrekvens för tillsynsobjekt inom de prioriterade områdena och tidsåtgången för inspektionerna. För övriga områden har Konsumentverket gett anvisningar om riskbedömning på basis av vilka kommunen fastställer den tillsyn som behövs vid ett objekt. Definitionerna har i första hand gjorts för att fastställa behovet av resurser och för att göra tillsynen ändamålsenlig, men kan också användas vid fastställandet av avgifter.

Med det riksomfattande programmet för produktsäkerhetstillsyn som grund utarbetar kommunen en tillsynsplan som anger den konsumentservice och eventuella tillverkare av konsumtionsvaror som ska övervakas under följande år. Kommunen tar ut avgifter för kontroller enligt tillsynsplanen.

Statlig ersättning

De centrala myndigheternas tillsynsprogram för olika verksamhetsområden kan innehålla provtagningsprojekt som kommunen kan besluta att delta i. Kostnaderna för provtagningsprojekt som de centrala ämbetsverken föreslagit att kommunerna ska genomföra betalas av staten, om projekten inte hör till kommunens tillsynsplan. Under ledning av social- och hälsovårdsministeriet bereds för närvarande en lagändring med närmare bestämmelser om de statliga ersättningarna.

Tillsynen över den första ankomstplatsen övergår till Evira 1.1.2008 (Statsrådet förordning 321/2006).

Övrigt att beakta i avgifterna

På avgifterna betalas ingen moms, eftersom det är fråga om myndighetsverksamhet. Avgifterna kan drivas in utan dom eller beslut på det sätt som bestäms i lagen om indrivning av skatter och avgifter i utsökningsväg (367/1961). I miljö- och hälsoskyddets speciallagar ingår inga bestämmelser om dröjsmålsränta på fördröjd betalning av avgifter, vilket innebär att dröjsmålsränta inte kan uppbäras. En lagändring om dröjsmålsränta är under beredning vid social- och hälsovårdsministeriet på förslag av Kommunförbundet.

Det finns skäl att justera avgifterna regelbundet, minst vartannat år, i samband med att budgeten görs upp.

Beslut om taxan och sökande av ändring

När man beslutar om tillsynsavgifter ska kommunallagens (365/1995) bestämmelser tillämpas.

Kommunfullmäktige fattar beslut om de allmänna grunderna för avgifterna. Fullmäktige kan delegera beslutanderätten om taxan eller avgifternas belopp genom en instruktion också till andra organ eller en tjänsteinnehavare. 

I beslutet om att godkänna taxan är det motiverat att ange när taxan träder i kraft.  Tidpunkten bör fastställas så att det protokoll där beslutet om godkännande av taxan ingår har hunnit justeras och läggas fram innan taxan träder i kraft.

Ändring i kommunens beslut om taxan kan sökas i enlighet med bestämmelserna om ändringssökande i kommunallagen (Bilaga 3). Ett beslut om godkännande av taxan kan verkställas innan det har vunnit laga kraft.

Delgivning

Ett taxebeslut delges genom att det protokoll som gäller beslutet läggs fram offentligt på det sätt som anges i 63 § i kommunallagen. Ett taxebeslut förutsätter utöver framläggandet av protokollet också effektiv information.

Grundbesvär

Om en verksamhetsutövare är missnöjd med ett beslut som gäller debitering, dvs. en avgift som grundar sig på taxan, kan han eller hon anföra grundbesvär hos förvaltningsdomstolen i enlighet med 8 § i lagen om indrivning av skatter och avgifter i utsökningsväg. Grundbesvär kan anföras om fordran har fastställts eller debiterats med felaktig tillämpning av lagen eller om det vid handläggningen av ärendet skett ett misstag eller fel vid förfarandet, som kan antas ha inverkat på ärendets avgörande. Grundbesvär kan anföras inom fem år, räknat från ingången av året efter det, då fordran fastställts eller debiterats (11 § 1 mom. och 12 § 1 mom. i lagen om indrivning av skatter och avgifter i utsökningsväg).

Det finns skäl att till den avgift som skickas verksamhetsutövaren bifoga anvisningar om grundbesvär.

Mall för taxa

Som bilaga till detta cirkulär följer mallar som kan användas som hjälp vid utarbetandet av taxan på lokal nivå. Mallarna innehåller inga tabeller med avgifter i euro, eftersom avgifterna beror på enhetens totala kostnader, tillsynsprogrammen för olika verksamhetsområden och kommunens tillsynsplan.

Till taxorna kan fogas avgiftstabeller och avgiftsbelopp, om så anges i kommunens instruktion. Alternativt kan kommunens instruktion särskilt ange att avgiftstabeller och avgiftsbelopp ska fastställas av ett organ eller en tjänsteinnehavare.

FINLANDS KOMMUNFÖRBUND

Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma 

vice verkställande direktör

 

Rolf Eriksson
direktör, social- och hälsovård

tags