Grundandet av ett utjämningssystem för stora kostnader inom barnskyddet och åtgärder i anslutning till detta
5.2.1999 stadfästes ändringarna i barnskyddslagen (123/99), lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (124/99) och lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården (125/99). Ändringarna träder i kraft 1.3.1999. I och med ändringarna förverkligas ett system för utjämning av stora kostnader för barnskydd i enlighet med en lagmotion från riksdagens social- och hälsovårdsutskott.
Genom en utjämning av stora kostnader för barnskydd jämnar man ut den ekonomiska börda som faller på kommunerna till följd av åtgärder inom barnskyddet och styr resurser så att barnskyddets klienter får service som är ändamålsenlig och ges i rätt tid.
Utjämningssystemet finansieras av staten och kommunerna, och samkommunerna för specialomsorgsdistrikten ansvarar för att det kommer till stånd. Man uppskattar att utjämningen av stora kostnader kommer att kosta 120 miljoner mark år 1999. Statens andel är 60 miljoner mark. Statsandelen för driftskostnaderna inom kommunernas social-, hälso- och sjukvård har minskats med motsvarande belopp i budgeten för år 1999.
En realisering av utjämningssystemet förutsätter ändringar och preciseringar i grundavtalen för samkommunerna inom specialomsorgen.
När utjämningssystemet införs medför det förändringar också i kommunernas och samkommunernas budgeter och bokföring.
Social- och hälsovårdsministeriet skickar information om utjämningssystemet till kommunerna. Senare informeras också om de uppgifter om uppföljningen som samkommunerna skall lämna.
Närmare upplysningar
Heli Sahala, tfn (09) 771 23 03
Jyrki Kivistö, tfn (09) 771 24 53 (grundavtal)
Sisko Myöhänen, tfn (09) 771 22 46 (redovisning)
SYSTEM FÖR UTJÄMNING AV STORA KOSTNADER FÖR BARNSKYDDET
Allmänt
De ändringar i lagstiftningen som gjorts på basis av riksdagens social- och hälsovårdsutskotts lagmotion godkändes i samband med behandlingen av statsbudgeten för år 1999. Syftet med utjämningssystemet är, såsom av namnet framgår, att utjämna den ekonomiska belastning som barnskyddet utgör för kommunerna och att kanalisera resurserna så att barnskyddets klienter får ändamålsenliga tjänster och att tjänsterna ges i rätt tid. Genom utjämningssystemet har man velat dels garantera att klienten får tillräckliga barnskyddstjänster oberoende av i vilken kommun han är bosatt, dels fördela de stora kostnaderna för barnskyddet mellan kommunerna. Den reform som nu genomförts följer i sak ställningstagandena i ett PM som gjordes upp av en arbetsgrupp 1996.
De bestämmelser som ingår i lagändringarna gäller kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna och införandet av utjämningssystemet. Specialomsorgsdistrikten har fortfarande möjlighet att bestämma om avvikelser från den självrisk för kommunerna som nämns i lagen samt om grunderna för hur man skall bestämma kommunernas inbördes finansieringsandelar.
Utjämningssystemet träder i kraft 1.3.1999.
Alla kommuner är med i utjämningssystemet
På basis av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda hör alla kommuner till en samkommun för specialomsorg och omfattas den vägen av systemet för utjämning av stora kostnader inom barnskyddet. De finskspråkiga specialomsorgsdistrikten sköter om att utjämningen tas i bruk. Helsingfors stad utgör ett eget specialomsorgsdistrikt.
Vårdplan grunden för utjämningsersättningarna
Lagen förutsätter att det finns en vårdplan för barnskyddets klienter och att planen gjorts upp i enlighet med barnskyddslagen och barnskydds-förordningen. Endast sådana kostnader som förorsakas av åtgärder antecknade i vårdplanen berättigar till utjämningsersättning. Sålunda bör alla barn, unga och familjer som är barnskyddets klienter registreras som klienter och alla de stödåtgärder och den service som ges dem införas i vårdplanerna. Vårdplanerna bör också ses över tillräckligt ofta så att uppgifterna i dem hålls aktuella.
Det finns likväl ingen enhetlig, bestämd form för vårdplanerna utan kommunerna gör själva upp dem i enlighet med barnskyddslagen och -förordningen och sörjer för att alla de stödåtgärder och tjänster som utgör grunden för ersättningarna från utjämningssystemet ingår i planerna.
Grunder för ersättning
Grunden för utjämningen är barnskyddskostnaderna per familj till den del de överstiger 150 000 mark per år (en period på 12 månader). Kommunen är skyldig att stå för 30 % av de kostnader som överstiger denna summa och får resterande 70 % från utjämningssystemet.
I anslutning till lagstiftningen om utjämningssystemet bestämdes att man följer med hur systemet fungerar och om de självriskandelar som kommunerna betalar är rimliga. Om utjämningssystemet tillämpas på olika sätt i olika regioner är det svårare att reda ut och följa med hur systemet funktionerar. Likaså kan statens finansiering snedvridas om utjämningsersättningarna bestäms på olika sätt i olika regioner.
Finlands Kommunförbund rekommenderar att man i samkommunerna besluter följa de gränser för kommunernas självrisk som nämns i barnskyddslagen:
att kostnader som överstiger 150 000 mark per familj och år (en period på 12 månader) berättigar till utjämning
att kommunens egen andel av de kostnader som berättigar till utjämning är 30 % medan 70 % ersätts genom utjämning
I lagstiftningen definieras inte begreppet familj i detta sammanhang. Med beaktande av innehållet i och grunderna för barnskyddet bör man alltid anse att en familj utgörs av en vuxen/vuxna och barn som bor i samma hushåll samt en eventuell familjemedlem som bor skilt från barnet och som stöds enligt vårdplanen för barnet/familjen (t.ex. ett barn i vård utom hemmet eller en biologisk förälder eller försörjare som bor någon annanstans och som träffar barnet).
Kostnaderna räknas från den dag den första vårdplanen görs upp och för åtgärder som påbörjats innan lagen börjar gälla från och med den dag lagen träder i kraft (1.3.1999).
Alla barnskyddsåtgärder som ingår i en sådan vårdplan som avses i 11 § barnskyddslagen berättigar till utjämning av kostnaderna. Detta betyder att kostnader för både öppen vård och vård utom hemmet berättigar till utjämning.
Kostnader för barnskydd är de kostnader som förorsakas av tjänster och åtgärder som man kommit överens om/beslutat om i vårdplanen. Om barnet placerats i vård utom hemmet på någon annan kommuns område är barnskyddskostnaderna kostnader för vården utom hemmet och eventuella andra stödåtgärder, men inte kostnader för barnets vanliga dagvård, skolgång, hälso- och sjukvård, handikappservice eller andra tjänster som hemkommunen i vilket fall som helst står för.
Om speciella stödåtgärder ändå behövs inom dagvården, i skolan eller annars - av barnskyddsskäl eller av samma orsak som barnet är i vård utom hemmet - kan kostnaderna för dem anses som utgifter för barnskydd om de ingår i vårdplanen. Som exempel kan nämnas ett speciellt rehabiliteringsprogram inom dagvården, en personlig assistent i skolan och terapi på familjerådgivningen.
Med stöd av barnskyddslagen har barn och unga också placerats på psykiatriska avdelningar för barn och unga. Inom specialsjukvården existerar redan ett system för utjämning av stora kostnader, vilket till innehåll och omfattning varierar från sjukvårdsdistrikt till sjukvårdsdistrikt. Till den del utjämningssystemet för kostnader inom specialsjukvården också ersätter kostnader för psykiatrisk vård av barn och unga, uppstår inte sådana kostnader som en kommun skulle kunna presentera som utgifter som berättigar till utjämningsersättningar för barnskydd. I fråga om självriskandelen inom utjämningssystemet för specialsjukvård uppstår verkliga kostnader för kommunen och de räknas som barnskyddskostnader.
Statens andel i finansieringen
I statsbudgeten reserveras årligen ett särskilt anslag för utjämning av barnskyddskostnaderna. Anslaget uppgår till hälften av de uppskattade kostnaderna under året. Social- och hälsovårdsministeriet fördelar anslagen till samkommunerna. Grunden för fördelningen är antalet invånare under 21 år och storleken på de utjämningsersättningar som har betalats till kommunerna.
Med utjämningsersättningar som har betalats till kommunerna avses faktiska utjämningsersättningar som har betalats till kommunerna två år tidigare. Under övergångsperioden (1999-2001) används i stället för utjämningsersättningarna antalet barn och unga placerade i vård utom hemmet inom en region som fördelningsgrund.
Utjämningsersättningarna för år 1999 har uppskattats till 120 miljoner mark och av den summan är statens finansieringsandel 60 miljoner mark. Kostnaderna för utjämningssystemet beräknas uppgå till totalt 330 miljoner mark per år. Av den summan står alltså staten för hälften och kommunerna finansierar resten. Statens ersättning till samkommunerna för specialomsorg betalas i lika stora rater senast den 11 varje kalendermånad.
Den statsandel som anvisats för utjämning av de stora barnskyddskostnaderna minskar den beräknade statsandelen som kommunerna får för driftskostnader inom social-, hälso- och sjukvården. Minskningen är 12 mk/invånare år 1999.
Kommunernas andel i finansieringen
De kommuner som hör till ett specialomsorgsdistrikt finansierar utjämningssystemet till den del statens ersättningar inte täcker det. Kommunernas inbördes betalningsandelar bestäms på basis av antalet invånare under 21 år, såvida man inte kommer överens om någonting annat. I systemets initialskede är det synnerligen viktigt att man i hela landet följer samma principer för fördelningen av betalningsansvaret.
Finlands Kommunförbund rekommenderar att man som grund för bestämningen av kommunernas betalningsandelar använder antalet invånare under 21 år så som nämns i lagen.
För uppföljningen av hur utjämningssystemet fungerar måste grunderna för hur kommunernas betalningsandelar bestäms vara enhetliga så att man också kan få klarhet i hur utjämningssystemet fungerar i kommuner av olika slag och av olika storlek.
I fråga om 1999 borde kommunernas finansieringsandelar inte faktureras innan de ändringar som behövs har gjorts i samkommunens grundavtal och det inom samkommunen har avgjorts på vilket sätt utjämningssystemet skall genomföras inom dess område.
Faktureringen av kommunernas finansieringsandelar kan ske månatligen i förskott. Samtidigt måste man dock beakta den tidpunkt då lagen träder i kraft, vilket betyder att samkommunen kan komma att faktureras för utjämningsersättningarna i början av året under de första år som utjämningen tillämpas och att samkommunen borde vara beredd på detta. Samkommunen bör fatta beslut om hur och när faktureringen av kommunernas finansieringsandelar skall ske.
Fakturering av kostnaderna
De kostnader som berättigar till utjämning räknas i 12-månadersperioder med början från den dag då den första vårdplanen görs upp. Inom samkommunen kan man besluta om hur kostnaderna skall ersättas. Härvid är det också möjligt att avtala om hur kommunen kan fakturera de första kostnaderna när gränsen för självrisken (150 000 mark) har överskridits. På det här sättet blir man likväl tvungen att fakturera och betala i flera rater för en utjämningsperiod. Det är att rekommendera att man kommer överens om en faktureringsperiod på t.ex. 6 månader och i fråga om särskilt höga kostnader 3 månader. Då skulle själva arbetet med faktureringen och betalningen hållas på en rimlig nivå. Dessutom skulle faktureringen ske årligen enligt situationen per 31.12 så att intäkterna hänförs till rätt räkenskapsperiod.
Samkommunen betalar kostnadsutjämning till kommunerna i enlighet med de fakturor som de presenterar. Inga vårdplaner skickas till samkommunen tillsammans med fakturorna, men samkommunen kan vid behov be om tilläggsutredningar och förtydliganden.
En blankett för faktureringen från kommunerna håller på att utarbetas och kan beställas från Edita Ab. En faktura som gjorts upp enligt blanketten innehåller tillräckligt specificerade uppgifter och grunderna för faktureringen enligt åtgärdsklass. Uppgifter som ges i enlighet med blanketten är också till hjälp för samkommunerna när de skall rapportera till social- och hälsovårdsministeriet om uppföljningen av ersättningar enligt utjämningssystemet. Kommunerna kan skriva ut faktureringsuppgifterna direkt från sina egna datasystem, men också då måste faktainnehållet i fakturorna följa blanketten.
Ändring/komplettering av grundavtalen för samkommuner
Enligt 7 § lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda skall samkommunerna för specialomsorgsdistrikten sköta om att det system för utjämning av stora kostnader som avses i barnskyddslagen verkställs.
Realiseringen av detta utjämningssystem är således en lagstadgad uppgift för samkommunerna och måste skötas oberoende av bestämmelserna i grundavtalen.
Den stipulerade uppgiften är således ny för samkommunerna för specialomsorg. Enligt 78.2 § i kommunallagen måste bl.a. en samkommuns uppgifter nämnas i grundavtalet för samkommunen. Därför måste en ny bestämmelse om utjämningssystemet för stora kostnader för barnskyddet tas med som en egen paragraf i grundavtalet för en samkommun. Den kunde t.ex. lyda:
"Samkommunen ansvarar för att det system för utjämning av stora kostnader som avses i barnskyddslagen verkställs".
I 5b § moment 2 i barnskyddslagen stadgas att en samkommun för specialomsorg kan besluta att kommunens självrisk skall vara lägre än vad som bestäms i paragrafens 1 moment eller att ersättningen till kommunen skall vara större än 70 procent av de kostnader som överstiger självrisken. Här är det alltså fråga om en lagstadgad beslutanderätt för samkommunen. Beslutanderätten i samkommunen utövas av fullmäktige (samkommunens högsta organ), som genom en instruktion kan delegera beslutanderätten till andra organ.
Enligt barnskyddslagen 5c § moment 1 bestäms att finansieringsandelarna för de kommuner som bildar en samkommun fastställs på basis av antalet invånare under 21 år i respektive kommun, såvida man inte har kommit överens om någonting annat. Ett sätt att komma överens om någonting annat är att medlemskommunerna i grundavtalet tar med en bestämmelse om hur kommunernas finansieringsandel skall bestämmas. Finansieringsgrunden kan således vara en annan än den som föreskrivs i lagen. Den måste likväl vara densamma för alla medlemskommuner. Det är alltså inte möjligt att en medlemskommun och samkommunen sinsemellan kommer överens om någon annan grund.
Andra åtgärder inom samkommunerna
Statens finansieringsandel betalas månatligen i jämna rater till samkommunen. Utbetalningen sköts av social- och hälsovårdsministeriet. För utbetalningen skall samkommunerna meddela ministeriet sina bankförbindelser.
Dessutom skall samkommunerna fatta beslut om hur administrationen av utjämningssystemet skall skötas:
beslut om kommunernas självriskandelar och om på vilka grunder kommunernas betalningsandelar fastställs
faktureringen av kommunernas betalningsandelar
utbetalning av utjämningsersättningar till kommunerna (faktureringsperioderna) samt eventuella andra utredningar än faktureringsblanketten som behövs som grund för utbetalningen
tidpunkterna för när extra betalningsandelar uppbärs av kommunerna och för när belopp som har uppburits i förskott och visat sig vara för stora återbetalas (en gång per kalenderår)
vem som har befogenhet att besluta om utbetalningen av utjämningsersättningar
Åtgärder inom samkommunernas ekonomiförvaltning med anledning av utjämningssystemet
Upprätthållandet av utjämningssystemet förutsätter att samkommunerna inrättar ett eget kostnadsställe/en egen resultatenhet eller motsvarande för det i sin bokföring: utjämningssystemet för stora kostnader för barnskydd.
Den ersättning från staten som betalas till utjämningssystemet bokförs som inkomst under Understöd och bidrag/Övriga understöd och bidrag (från staten). Om den utgift som motsvarar ersättningen från staten likväl ännu inte har realiserats bokförs ersättningen som resultatreglering (passiv): Per Penningkonto An Resultatregleringar (passiva).
De utjämningsersättningar som betalas till kommunerna bokförs som utgift under Understöd till sammanslutningar.
Med början från 31.12.2000 skall samkommunerna i slutet av varje kalenderår göra ett sammandrag av årets utjämningsersättningar och de förskott som uppburits av kommunerna. På basis av sammandraget återbetalas överstora förskott till kommunerna. Ifall kostnaderna under året överstiger det belopp som har samlats ihop via utjämningssystemet uppbärs ett tillägg av kommunerna.
Åtgärder inom kommunernas ekonomiförvaltning med anledning av utjämningssystemet
Alla kostnader som föranletts av barnskyddsåtgärder enligt en sådan vårdplan som avses i 11 § barnskyddslagen berättigar till utjämningsersättning. Detta betyder att kostnader för både öppen vård och vård utom hemmet berättigar till utjämning. Som kostnader för barnskyddsåtgärder kan räknas de verkliga kostnader som uppstått på grund av åtgärderna. Till exempel kalkylerade räntor, interna bidrag, utgifter för allmän administration eller till exempel utgifter för den allmänna förvaltningen av socialväsendet kan inte räknas som barnskyddskostnader.
Barnskyddskostnader uppstår inom olika områden; bland annat inom dagvården, inom anstaltsvården, på familjerådgivningen osv. Alla barnskyddskostnader som ingår i vårdplanen skall med hjälp av särskild bokföring/ kostnadsberäkning/ registrering/ kartotek eller dylikt tas upp inom utjämningssystemet för kostnader för barnskyddet enligt upphovsprincipen. Uppföljningen av kostnaderna skall ske familjevis. Vid den särskilda uppföljningen måste man beakta att inga ändringar görs i klassificeringen i statistiken över kommunernas och samkommunernas ekonomi och verksamhet. Sålunda tas alla kostnader för ett barns dagvård (också i fråga om barnskydd) upp i statistiken som barnets dagvård, alla kostnader för hemservice som hemservice osv. I praktiken betyder detta att man blir tvungen att ordna uppföljningen av kostnaderna för utjämningssystemet för barnskydd som en separat uppföljning vid sidan om bokföringen och på följande sätt:
uppföljning familjevis
kostnader per år och familj med början från den dag då vårdplanen gjordes upp
för varje kalenderår bör dock fordringar och skulder utredas (i den utsträckning de går att klarlägga)
Kommunen bokför sin finansieringsandel för utjämningssystemet till samkommunen under utgiftsposten: Understöd till sammanslutningar. En återbetalad finansieringsandel eller en extra uppbörd (eller en uppskattad sådan) upptas i bokslutet som en aktiv eller passiv resultatreglering.
Utjämningsersättningen från samkommunen bokförs i kommunen under inkomstposten Övriga understöd och bidrag (från övriga).
Fördelning av utgifter och inkomster på rätt räkenskapsperiod
Vid räkenskapsperiodens slut skall inkomster och utgifter hänföras till rätt räkenskapsperiod både i samkommunen och kommunen. De utgifter och inkomster som hänför sig till räkenskapsperioden, men som ännu är obetalda när bokslutet görs upp, skall bokföras som kostnader och intäkter. På motsvarande sätt skall också orealiserade, men i förväg betalda utgifter och inkomster korrigeras så att de minskar kostnaderna och intäkterna. Utgifter och inkomster periodiseras på den räkenskapsperiod dit de hör med hjälp av resultatregleringsposter.
Pekka Alanen, vice verkställande direktör
Tuula Taskula, chef för social- och hälsovårdsväsendet