Arrangemang i övergångsskedet – kommunsammanslagningar och upplösning av samkommuner
I samband med kommun- och servicestrukturreformen har vissa frågor uppstått som har att göra med arrangemang i övergångsskedet. Gällande lagstiftning och samkommunernas grundavtal innehåller inte till alla delar tillräckligt detaljerade bestämmelser om de här övergångsskedena. I detta cirkulär behandlas:
aktuella ändringar i kommunindelningslagen
utarbetande av en första budget och ekonomiplan för en helt ny kommun eller en kommun som utvidgas
granskning av förvaltningen och ekonomin när kommunindelningen ändras
arrangemang i övergångsskedet i samband med upplösning av samkommuner.
Närmare upplysningar:
Kari Prättälä, tfn (09) 771 24 56, 0500 606 873
Taisto Ahvenainen, tfn (09) 771 24 73, 050 320 90 02
Riitta Myllymäki, tfn (09) 771 24 63, 050 349 54 60
Mika Paavilainen, tfn (09) 771 21 76, 050 521 01 87
Jenny Koivisto, tfn (09) 771 26 65, 050 575 80 84
Tuuli Tarukannel, tfn (09) 771 24 67, 050 531 73 27
Varpu Laankoski, tfn (09) 771 20 70, 050 312 02 07
Aktuella ändringar i kommunindelningslagen
Kommunavdelningen vid finansministeriet bereder som bäst vissa ändringar i kommunindelningslagen. Ändringarna gäller tillsättandet av en organisationskommission, inledandet av fullmäktigeperioden vid förändrad kommunindelning och sammanslagning av kommunernas register före kommunsammanslagning. Avsikten är att tydligare än tidigare skriva in i lagen att en organisationskommission kan tillsättas inte bara i en helt ny kommun utan också i en kommun som utvidgas. Beträffande kraven på organisationskommissionens sammansättning är inga ändringar aktuella. Bestämmelsen om fullmäktiges mandatperiod håller på att justeras så att i lagen i fortsättningen uttryckligen konstateras att ett nytt fullmäktige inleder sin verksamhet också i en utvidgad kommun så fort resultatet av kommunalvalet fastställts. I lagen ska också införas bestämmelser om sammanslagning av kundregister som de samgående kommunerna förfogar över redan före kommunsammanslagningen. Avsikten är att propositionen om ändringen av kommunindelningslagen överlämnas till riksdagen så att de nya bestämmelserna kan tillämpas vid ändringar av kommunindelningen från början av år 2009.
Utarbetande av en första budget och ekonomiplan för en helt ny kommun eller en kommun som utvidgas
Kommunallagen förpliktar inte kommunerna att utarbeta en budget för en längre tid än kommunen existerar. Organisationskommissionen eller ett motsvarande organ (kommunstyrelsen i en kommun som utvidgas) är skyldig att utarbeta en budget och en ekonomiplan för en helt ny kommun eller en kommun som utvidgas. De kommuner som upplöses bistår på det sätt som kommunerna sinsemellan avtalat så att kommunen får en realistisk budget och ekonomiplan.
Granskning av förvaltningen och ekonomin när kommunindelningen ändras
Det avtal som ingåtts om revision för kommuner som upplöses överförs i sin helhet med stöd av 19 § i kommunindelningslagen till den nya eller utvidgade kommunen. Revisorerna sköter i enlighet med vad som överenskommits i avtalet revisionen av det senaste kalenderårets förvaltning, bokföring och bokslut och avfattar revisionsberättelsen.
Det är oklart huruvida mandatperioden för revisionsnämnden i en kommun som upplöses fortgår när kommunen inte längre existerar. Ett ändamålsenligt förfarande är att fullmäktige för den nya eller utvidgade kommunen beslutar om huruvida kommunernas revisionsnämnders verksamhet fortsätter efter att ändringen i kommunindelningen trätt i kraft. Revisionsnämnderna för kommuner som upplöses slutför sitt utvärderingsarbete för respektive kommun. Därmed behandlar nämnden i respektive kommun revisionsberättelsen och bereder ärendet om beviljande av ansvarsfrihet.
Revisionsnämnden för den nya eller utvidgade kommunen bereder utvärderingsberättelsen och förslaget till godkännande av revisionsberättelsen för det nya fullmäktige. Revisionsnämnden ger också ett förslag om beviljande av ansvarsfrihet för de revisionsskyldiga. Revisionsnämnden för en kommun som upplöses bistår även i detta arbete på det sätt den nya kommunen beslutar. Utgångspunkten är att förslaget går till fullmäktige med det innehåll revisionsnämnden i respektive kommun godkänt.
Upplösning av samkommun och arrangemang i övergångsskedet
När strukturreformen framskrider upplöses flera samkommuner. Även i samkommuner som fortsätter sin verksamhet kan det ske förändringar beträffande medlemmarna. Förändringarna hänför sig till kommunsammanslagningar och bildande av samarbetsområden.
I grundavtalet för samkommunen ska enligt 78 § i kommunallagen ingå bestämmelserna om ställningen för en medlemskommun som utträder ur samkommunen och för de medlemskommuner som fortsätter verksamheten. En medlemskommun måste ha rätt att utträda ur samkommunen. För en kommun som utträder ur samkommunen är det viktigt att ha rätt till ersättning för sin andel av samkommunens tillgångar. Grunderna för hur ersättningen bestäms är viktiga i det här sammanhanget. Ersättningen ska bestämmas så att de övriga medlemskommunerna inte får ogrundad fördel på den utträdande kommunens bekostnad. En skälig ersättning ska alltså betalas även om grundavtalet möjliggör ett förfarande enligt vilket hela andelen av grundkapitalet inte ersätts. För de kommuner som fortsätter verksamheten är det viktigt att trygga möjligheterna att fortsätta verksamheten.
När en medlemskommun i en samkommun upplöses till följd av ändrad kommunindelning kan den kommun till vilken den upplösta kommunen ansluts upptas som medlem i samkommunen. Om inte denna helt nya eller utvidgade kommun blir medlem i samkommunen ska till kommunen betalas den andel av samkommunens tillgångar som enligt grundavtalet ska betalas till den utträdande kommunen. Om en den nya eller utvidgade kommunen beslutar ansluta sig som medlem i samkommunen förutsätter detta även ett beslut av de ”gamla” medlemskommunerna och en ändring av grundavtalet. En ny medlemsandel och ökning av en medlemsandel förutsätter en ändring av grundavtalet.
När alla kommuner som hör till en samkommun går samman upplöses samkommunen. Om någon eller några medlemskommuner upplöses på grund av kommunsammanslagningen eller utträder ur samkommunen men minst två kommuner fortsätter samarbetet i form av en samkommun ändras grundavtalet så att det motsvarar den rådande situationen.
Upplösning av en frivillig samkomun kräver samstämmiga beslut av fullmäktige i avtalskommunerna. Om det inte råder enighet om upplösning har de kommuner som inte vill fortsätta samarbetet inte någon annan möjlighet än att utträda. Samkommunen går inte att upplösa om minst två kommuner är villiga att fortsätta verksamheten. En enda kommun som är villig att fortsätta samarbetet får däremot finna sig i de andras vilja, dvs. samkommunen upplöses.
I grundavtalet borde man komma överens om förfarandet vid upplösning. Om inte bestämmelser om förfarandet tagits in i grundavtalet får man lov att tillämpa övergångsbestämmelserna i kommunallagen. I 105 § 1 mom. i kommunallagen sägs att om det i en samkommuns grundavtal inte har överenskommits om sådant som det enligt 78 § i kommunallagen ska överenskommas om i avtalet, iakttas i tillämpliga delar de bestämmelser om kommunalförbund som gällde före den 1 januari 1993. Sålunda får man lov att på det sätt som konstateras i högsta förvaltningsdomstolens beslut (HFD 29.5.2001 L:1290) tillämpa bestämmelserna i den gamla kommunallagen – med stöd av dem hör till exempel beslut om upplösning av en samkommun till ovan nämnda samkommuns högsta organ.
I samkommunens grundavtal är det motiverat att ta ställning även till hur det sista bokslutet för samkommunen godkänns liksom till hur ett ärende som gäller beviljande av ansvarsfrihet för de redovisningsskyldiga behandlas. Samkommunens sista bokslut godkänns i samband med likvidationen. I bokslutet inbegrips även kostnaderna för likvidationen, antingen de slutliga kostnaderna eller vid behov de uppskattade kostnaderna.
Med tanke på situationen som helhet kan det anses motiverat att medlemskommunernas fullmäktige godkänner samkommunens sista bokslut och beslutar om beviljande av ansvarsfrihet för de redovisningsskyldiga. Om samkommunen har bestått av många medlemskommuner är förfarandet visserligen rätt stelt när ärendet förs till varje medlemskommuns fullmäktige.
Det bästa sättet att undvika oklarheter är att avtala om saker med tillräcklig noggrannhet i samkommunens grundavtal. Om medlemskommunerna inte i grundavtalet överenskommit om frågor som enligt kommunallagen hör till grundavtalet får de lov att i enlighet med det som sagts ovan tillämpa främst den gamla kommunallagen och som komplement avtalet om upplösning som medlemskommunernas fullmäktige godkänt.
Länsstyrelsen meddelas om samkommunens upplösning.
FINLANDS KOMMUNFÖRBUND
Timo Kietäväinen
vice verkställande direktör
Kari Prättälä
direktör, juridiska ärenden